5.1. Antecedentes
A Constituição Imperial de 1824 já previa ação popular. Outorgava esse direito a qualquer um do povo. As duas seguintes constituições não previram esse remédio. Porém, a partir da CF de 1946, manteve-se nas ulteriores.
A Constituição atual prevê em seu art. 5º, LXXIII, verbis:
qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência.
O objetivo da ação popular é controlar atos ou contratos administrativos ilegais e lesivos ao patrimônio federal, estadual ou municipal, ou ao patrimônio de autarquias, entidades paraestatais e pessoas jurídicas que recebem auxílio pecuniário do Poder Público.
Regulamentada pela Lei n. 4.717, de 29.06.1965, a ação popular é ação constitucional de natureza processual; mune os cidadãos de remédio fiscalizatório de atos governamentais, sobretudo os administrativos, de todas as esferas federativas, uma vez que haja desvio de sua finalidade estabelecida em lei.
5.2. Legitimação e competência
A característica específica dessa ação é a interposição unicamente por cidadão, qualidade que possui o eleitor. As demais ações constitucionais não fazem essa exigência, o que inclusive viabiliza a interposição por pessoas jurídicas e estrangeiros. Nesse caso, há de se anexar à inicial o título de eleitor, a fim de comprovar o status de eleitor do impetrante.
O art. 113, 38, da CF de 1934 dispôs, sem nomear o instituto em análise, que “qualquer cidadão será parte legítima para pleitear a declaração de nulidade ou anulação dos atos lesivos do patrimônio da União, dos Estados ou dos Municípios”.
Parece ser tradição nas constituições a manutenção da redação dos dispositivos das anteriores, mesmo diante da necessidade de adaptação em face da ampliação do conteúdo normativo. No caso da CF de 1988, a exigibilidade de ser cidadão foi mantida. Porém, diante dos bens protegidos pela ação popular, o rol deveria ter sido ampliado. O constituinte deveria seguir a mesma fórmula adotada nos demais remédios.
A legitimação passiva é ampla. O dispositivo fala em “entidade de que o Estado participe”. Entende-se que todas as entidades com participação pública estão aí incluídas, tenha ou não participação majoritária de capital público na mesma. Há indicação de quem poderia estar no polo passivo. Contudo, as pessoas indicadas na Lei não esgotam o rol de legitimados passivos.
O processamento e julgamento dependerão da origem do ato. Não importa a posição ocupada pelo agente institucionalizador do ato administrativo impugnado.
5.3. Objeto, aspectos processuais e requisitos
Existem três elementos que devem concorrer para interpor-se uma ação popular:
Qualidade de eleitor do impetrante – Mesmo com a possibilidade de se impugnar por outros motivos, somente pessoa física e ainda no gozo de seus direitos políticos foi autorizada. Para Elival Ramos,26 a ação popular é
instrumento de atuação do cidadão enquanto agente fiscalizador do Poder Público.
Ato ilegal – Essa exigência é complexa, pois o ato pode aparentar ser legal e, de fato, não sê-lo. A ilegalidade está referida no art. 2º da Lei n. 4.717/65, indicando os elementos dos atos administrativos e quando serão considerados nulos logo nas alíneas de seu parágrafo único.
Lesividade – A lesividade ocorre em decorrência da ilegalidade ou imoralidade e não se limita à subtração do erário em decorrência desses atos. São assim considerados os atos que possam gerar dano ou outra afronta a bens culturais, paisagísticos, ambientais ou históricos.
Outro aspecto que merece comentário é o apontado por Hely Lopes Meirelles,27 para quem a ação popular pode ser desvirtuada e empregada como
forma de oposição política de uma administração a outra, o que exigiria redobrada atenção do Judiciário, a fim de não transformar o instrumento em
um joguete político e tampouco impedir a realização de obras e serviços essenciais à comunidade.
A parte final do inciso LXXIII do art. 5º prevê que o autor, salvo comprovada má-fé, fica isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência; de outra forma, de acordo com o art. 13 da Lei n. 4.717/65, a sentença que, apreciando o fundamento de direito do pedido, julgar a lide manifestamente temerária, condenará o autor ao pagamento do décuplo das custas.
Merece ainda transcrição a Reclamação n. 424 do STF, a qual entende ser a ação popular um caso de
singular de substituição processual, pois se é certo que o cidadão exerce um direito político seu e, por isso, age em nome próprio, não menos certo é que o faz não para perseguir interesse de que seja titular, mas, sim, em defesa do patrimônio público, vale dizer, de direito alheio, isto é, do Estado.28
Outra peculiaridade da ação popular é que se houver conexão ou continência entre duas ou mais ações, a competência do juízo passa a ser daquele que primeiro considerar a citação válida, pelo que preconiza o art. 5º, § 3º, da Lei n. 4.717/65, ou que despachar o processo em primeiro lugar.
5.4. Prazo para a propositura
Nos termos do art. 21 da Lei n. 4.717/65, o prazo para interposição da ação será de cinco anos a contar da realização do ato impugnado, e não do conhecimento por parte do impetrante/eleitor. Esse prazo é de prescrição e está sujeito às suspensões e interrupções previstas nas normas processuais.
O prazo de contestação, uma vez recebida a inicial, será de vinte dias, podendo ser prorrogado por igual prazo na eventualidade de dificuldade de defesa, desde que haja pedido nesse sentido por parte da autoridade coatora. Esse prazo não se relaciona com as prerrogativas da administração previstas nos arts. 180, 183 e 186 do CPC vigente.
Outro aspecto relevante é a possibilidade de cumulação de pedidos, além do pedido de anulação ou declaração de nulidade do ato impugnado. Certamente ele deve estar conectado ao ressarcimento do erário pelos prejuízos sofridos. O inciso constitucional modificou-se e relacionou outras espécies de dano: o ambiental, à moralidade administrativa e ao patrimônio histórico-cultural. Assim, o Judiciário deve estabelecer novas formas de
recomposição de danos, se possível, ou ainda ressarcimento monetário, pura e simplesmente, na hipótese inversa.
O Ministério Público também deve estar envolvido, seja como autor (art. 9º da Lei n. 4.717/65), na hipótese de abandono do impetrante, ou apenas como fiscal da ordem jurídica (art. 127 da CF). O art. 6º, § 4º, da Lei prevê a impossibilidade de defesa do ato impugnado pelo MP. Contudo, esse dispositivo é considerado inconstitucional, por violar o princípio da independência do parquet.
QUESTÕES
1. 179 (Magistratura – SP) Marque a assertiva correta.
A) Qualquer pessoa natural é parte legítima para propor ação popular que vise anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe.
B) O mandado de segurança coletivo não pode ser utilizado para a proteção de direitos que nascem de uma relação jurídica em que o bem é divisível e pertence a um grupo de pessoas determinadas.
C) A legitimidade passiva no âmbito do mandado de injunção se concentra nos órgãos públicos que deveriam zelar pela aplicabilidade da norma, sendo vedada a impetração contra entidades de direito privado.
D) São passíveis de figurar no polo passivo do habeas data, unicamente, as instituições públicas, da administração direta e indireta, que tenham registros de dados de cidadãos.
2. (Atividade notarial e de registro – SC 2008) É direito constitucional fundamental do cidadão brasileiro
A) o direito de petição aos Poderes Públicos, mediante o pagamento de taxa, em defesa de direitos ou contra ilegalidade ou abuso de poder.
B) a obtenção de certidões em repartições públicas, para defesa de direitos e esclarecimento de situações de interesse pessoal, de terceiros ou de interesse coletivo.
C) propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, em qualquer caso, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência.
D) a razoável duração do processo, exclusivamente no âmbito judicial, e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação.
E) a garantia de não ser extraditado, salvo o brasileiro naturalizado, em caso de crime comum, praticado antes da naturalização, ou de comprovado envolvimento em tráfico ilícito de entorpecentes e drogas afins, na forma da lei.
RESPOSTAS 1. C