Fato observado de maneira corriqueira na história da humanidade é a realização de pleitos para a manutenção de grupos influentes no poder. Em princípio, observava-se a existência do voto censitário ou seletivo. Nesses sistemas só eram considerados eleitores aqueles que possuíssem determinado status social ou possuíssem terras em seu nome.
Historicamente, surgiu na Revolução Francesa a ideia de “sufrágio universal”, nas palavras de Feu Rosa.4 Este seria igual para todos, como
consequência da igualdade natural defendida pelo direito natural. Por esse motivo a Declaração Universal dos Direitos do Homem e do Cidadão proclamava ser “a lei expressão da vontade geral” e que “cada cidadão tem o direito de participar de sua formação”.
José Afonso da Silva5 ainda esclarece o fato de serem distintas as
expressões sufrágio e voto, muitas vezes consideradas sinônimas. A Constituição teria dado sentido distinto a cada uma delas, pois, pelo art. 14, o sufrágio é universal e o voto, direto. Por este meio é que se tem a instituição fundamental da democracia representativa e é pelo seu exercício que o eleitorado, instrumento técnico do povo, outorga legitimidade aos governantes.
Nesse sentido tem-se que:
Voto – Pode ser considerada espécie do gênero sufrágio, é o instrumento que retrata o direito de votar em eleições ou ainda em outros processos decisórios, reservados ao cidadão.
Escrutínio – Há algumas acepções concatenadas a essa terminologia. Em um primeiro sentido, mais restrito, refere-se ao ato de contagem de votos. Em sentido mais amplo, essa noção se desdobra em apuração, abertura e contagem de votos. Há ainda o sentido conectado ao modo que se exerce tal direito, que pode ser aberto ou fechado.
2.1. Espécies de sufrágio
Universal – É aquele conferido indistintamente a todos os nacionais. Não obstante a adjetivação “universal” que, segundo José Afonso da Silva,6 ocorreria “quando se outorga o direito de votar a todos os nacionais de
um país, sem restrições derivadas de condições de nascimento, fortuna e capacidade especial”, as legislações sempre incluem alguns requisitos a serem observados com o fito de tornar o nacional um cidadão. Portanto, correto está Bonavides7 ao afirmar que “não há sufrágio completamente universal”.
Restrito – Nesta modalidade são feitas algumas reservas a fim de outorgar ao nacional a qualidade de eleitor. Podem ser estas de caráter econômico, o voto censitário, tal como prescrevia a Constituição Imperial de 1824, a qual selecionava os eleitores de acordo com a renda anual; esta ficou conhecida como a Constituição da Mandioca, pois só conferia o direito de voto aos que possuíssem renda anual superior ao valor de 5,4 toneladas de mandioca. A Constituição de 1891 ainda manteve afastados do pleito as mulheres, os soldados e os analfabetos.
Capacitário – Aqui se considera como critério de valoração o grau de instrução alcançado pelo nacional a fim de ser considerado cidadão. Pinto Ferreira,8 citando Barthélemy-Duez, refere-se à legislação do
Mississippi/EUA, a qual exigia que os eleitores soubessem ler pelo menos uma parte da constituição e pudessem interpretá-la convenientemente. Refere-se também ao Estado de Nova Iorque/EUA, o qual exigia, há pouco tempo, de seus eleitores, a interpretação de um texto aleatoriamente escolhido para tal finalidade antes de ser considerado eleitor. No Brasil também houve exigência de ser alfabetizado para ser eleitor, anteriormente à vigência da Emenda à Constituição n. 25/85; atualmente o analfabeto pode votar.
2.2. Direitos políticos positivos: plebiscito, referendo e iniciativa popular
O voto é o meio que exterioriza o direito público subjetivo de sufrágio. Refere-se à manifestação da soberania popular na democracia representativa e um dever sociopolítico.
Inicialmente, vale dizer que o voto é direto, isto quer dizer que não há figuras intermediárias entre o eleitor e o candidato. Exceção feita nas hipóteses de vacância do cargo de presidente e vice-presidente da República, cuja eleição (indireta – § 1º do art. 81 da CF) deverá ser feita trinta dias depois de aberta a última vaga, pelo Congresso Nacional, para ambos os cargos.
Quanto ao plebiscito e referendo, a Lei n. 9.709/98, ao regulamentar os dispositivos constitucionais, refere-se a eles como “consultas formuladas ao povo para que delibere sobre matéria de acentuada relevância, de natureza constitucional, legislativa ou administrativa”.
O referido diploma esclarece que:
Plebiscito – O § 1º do art. 2º preceitua ser possível a convocação popular com anterioridade a ato legislativo ou administrativo, cabendo ao povo, pelo voto, aprovar ou denegar o que lhe tenha sido submetido.
Referendo – De acordo com o § 2º do art. 2º, estabelece ser ele autorizado com posterioridade a ato legislativo ou administrativo, cumprindo ao povo a respectiva ratificação ou rejeição.
Iniciativa popular – No art. 13 da Lei e nos termos do § 2º do art. 61 da CF, essa se consubstancia na apresentação de projeto de lei (formulado ou não) à Câmara dos Deputados, subscrito por, no mínimo, 1% do eleitorado nacional, distribuído pelo menos por cinco Estados, com não menos de 0,3% dos eleitores de cada um deles.
Competência para convocar plebiscito e autorizar referendo – O art. 49, XV, da CF dispõe ser competência exclusiva do Congresso Nacional autorizar referendo e convocar plebiscito.
2.3. Capacidade eleitoral ativa
A característica de capacidade ativa corresponde à forma de participação do cidadão na democracia representativa, pelos meios estabelecidos na Constituição (opção dos constituintes brasileiros) ou ainda por norma
materialmente constitucional. A aquisição dos direitos políticos faz-se mediante alistamento eleitoral, condição indispensável para a elegibilidade.
Esta capacidade eleitoral deve cumprir as seguintes condições:
Nacionalidade brasileira – observou-se, anteriormente, a questão da quase nacionalidade. Assim, nos termos do Estatuto de Reciprocidade firmado entre Brasil e Portugal é possível haver reconhecimento em termos de capacidade eleitoral ativa e passiva. Já se observou anteriormente a dificuldade deste reconhecimento. A PEC n. 25/2012, de autoria de Aloysio Nunes Ferreira, veio a buscar a modificação dos arts. 5º, 12 e 14 da Constituição Federal a fim de que aos estrangeiros, com residência permanente no Brasil, fossem estendidos os direitos inerentes aos brasileiros de forma a conferir capacidade eleitoral ativa e passiva nas eleições municipais. Esta PEC não prosperou e foi arquivada ao final da legislatura (21.12.2018). O indivíduo só terá capacidade eleitoral passiva, consistente na capacidade de ser votado, se for brasileiro nato, naturalizado ou português equiparado.
O português equiparado é o que se equipara ao brasileiro naturalizado, nos termos do Estatuto da Reciprocidade entre os dois países.
Idade mínima de dezesseis anos – a Constituição estabelece ainda ser o voto obrigatório para os eleitores de 18 a 70 anos; facultativo para eleitores analfabetos, maiores de 16 e menores de 18 anos, e maiores de 70 anos (§ 1º do art. 14 da CF).
Posse de título de eleitor e não ser conscrito em serviço militar obrigatório. A partir dessas disposições têm-se duas categorias frequentemente questionadas:
Inalistáveis (§ 2º do art. 14 da CF) – conscritos9 e estrangeiros.
Inelegíveis (§ 4º do art. 14 da CF) – inalistáveis e analfabetos.
2.4. Exercício do sufrágio – voto
O art. 14, I e II, indica ainda ser a soberania popular efetivada diretamente pelos seguintes meios: plebiscito, referendo e iniciativa popular.
Pode-se apontar alguns caracteres relacionados ao voto, que são: a) pessoalidade – não se admite representação no dever eleitoral; b) igualdade – cada eleitor vale um voto;
c) universalidade e obrigatoriedade – todos devem votar, com apenas algumas exceções;
d) liberdade – o eleitor pode escolher entre o voto branco, nulo ou ainda indicar o candidato de sua preferência;
e) sigilosidade – o voto é secreto;
f) periodicidade – coincide com o período que antecede o término do mandato para escolha do novo representante.
Registre-se que já existiram sistemas de voto desigual correspondente à característica de sistemas que consideram o valor de bens de determinado eleitores ou ainda com capacidades especiais (sufrágio restrito).
A diferença fundamental entre o sufrágio e o voto, nas palavras de José Afonso da Silva,10 que encontra, inclusive, apoio na Constituição (art. 14, §
1º), revela que o sufrágio é apenas um direito, e que o voto é uma manifestação do plano prático de um dos atos de seu exercício.
2.5. Obrigatoriedade e facultatividade do voto
Os maiores de 18 anos e menores de 70 têm obrigatoriedade em seu alistamento eleitoral e voto. Quanto aos analfabetos, maiores de 70 anos, maiores de 16 e menores de 18 anos, existe a facultatividade do exercício do voto (art. 14, § 1º, da CF).
Alistamento eleitoral é a inscrição, nos termos das prescrições constitucionais e normativas, necessárias ao exercício do voto. Nesse momento, há a verificação dos requisitos necessários para tanto. Uma vez inscrito, ao alistando reputa-se o poder-dever de voto nas eleições.
No tocante à pandemia e seus reflexos, a Lei n. 14.042, de 19.08.2020, instituiu o Programa Emergencial de Acesso a Crédito (PEAC) para fazer frente aos impactos a ela relacionados. Podem usufruir do Programa empresas de pequeno e médio porte, associações, fundações de direito privado e sociedades cooperativas, excetuadas as sociedades de crédito, que tenham sede ou estabelecimento no País e tenham auferido no ano-calendário de 2019 receita bruta superior a R$ 360.000,00 (trezentos e sessenta mil reais) e inferior ou igual a R$ 300.000.000,00 (trezentos milhões de reais).11
O brasileiro nato ou naturalizado sócio ou administrador eleitor, que não cumpriu seus compromissos eleitorais ou ainda não justificou, não poderá fazer jus aos benefícios concedidos pelas agências oficiais (bancos ou caixas econômicas estatais) a fim de conduzirem seus respectivos negócios.
2.6. Capacidade eleitoral passiva ou elegibilidade
Consiste na possibilidade de votar e ser votado, o que pressupõe a qualidade de eleitor, bem como o preenchimento dos requisitos necessários para ajustar- se ao cargo eletivo em disputa, por meio das eleições populares.
O § 3º do art. 14 estabelece os requisitos para a elegibilidade. São eles: I – nacionalidade brasileira;
II – o pleno exercício dos direitos políticos; III – o alistamento eleitoral;
IV – o domicílio eleitoral na circunscrição; V – a filiação partidária;
VI – a idade mínima de:
a) trinta e cinco anos para Presidente e Vice-Presidente da República e Senador;
b) trinta anos para Governador e Vice-Governador de Estado e do Distrito Federal;
c) vinte e um anos para Deputado Federal, Deputado Estadual ou Distrital, Prefeito, Vice-Prefeito e juiz de paz;
d) dezoito anos para Vereador.
Alguns pontos merecem comentários, como os preceitos da Lei n. 9.504/97; inicialmente, o de que a idade mínima estabelecida na Constituição é observada na data da posse. Critério cuja aferição deveria se realizar no ato da candidatura. O aspecto do domicílio também tem sido mais flexível que o civilmente considerado nos cargos eletivos. Como domicílio se entende não somente o lugar onde a pessoa mora, mas onde possua vínculos jurídicos, políticos, profissionais, tal como se observa nas decisões do TSE sobre a matéria. A filiação partidária é condição de elegibilidade e deve ocorrer, nos termos do art. 18 da LOPP,12 até um ano antes das eleições. Ocorrendo o
primeiro turno no primeiro domingo de outubro, antes disso o candidato deverá ter comprovada sua filiação partidária.
Natureza jurídica do mandato – Não se relaciona com a representação do direito privado. Em princípio, porque o titular do cargo eletivo não está sujeito às determinações do mandante. Tampouco pode ter revogado por este seu mandato ou ainda ter diminuído seus poderes, sequer existe necessidade de prestar contas.
A par dessas considerações, o § 3º do art. 14 da CF, anteriormente referido, estabelece algumas classificações quanto à elegibilidade, denominadas condições de elegibilidade próprias. As impróprias, por outro lado, são as estabelecidas na norma ordinária que trata do processo eleitoral: alfabetização, especiais para militares,13 indicação em convenção partidária e
desincompatibilização.
3. INELEGIBILIDADES
As inelegibilidades têm motivo de existência por razões de ordem moral e ética. Buscam evitar o uso da máquina pública para fins eleitorais. Na verdade, todos seus preceitos foram estruturados de forma a manter-se a ética, a normalidade e a legitimidade nas eleições. Entretanto, a partir da Emenda Constitucional n. 16/97, a qual viabilizou a reeleição dos chefes do Executivo (Presidente da República, governadores de estado e do DF, e prefeitos) e de quem os houver sucedido ou substituído no curso dos mandatos, para um único período subsequente, algumas proibições tornaram-se desnecessárias.
Nova candidatura poderá ser efetivada sem necessidade de afastamento ou desincompatibilização, desde que concorram para o mesmo cargo e, nos casos de governadores e prefeitos, para o mesmo estado ou municipalidade.
Certamente, a possibilidade de reeleição do titular do cargo tornou sem sentido a manutenção da proibição contida no § 7º do art. 14, que veda a reeleição por parentesco ou reflexa, como se verificará a seguir.
A Lei Complementar n. 64, de 18.05.1990, reitera os casos de inelegibilidade nas esferas subnacionais; também elenca nos itens de 1 a 10 as espécies de condenação, com trânsito em julgado ou proferida por órgão judicial colegiado, desde a condenação até o transcurso do prazo de 8 (oito) anos após o cumprimento da pena, pelos crimes, nos termos da Lei Complementar n. 135/2010.14
3.1. Absolutas e relativas
Como anteriormente referido, inelegíveis são os inalistáveis e os analfabetos, nos termos do § 4º do art. 14 da CF. Deve-se atentar ao fato de que os analfabetos são alistáveis, ou seja, têm apenas capacidade eleitoral ativa.
Inalistáveis são os estrangeiros (art. 14, § 2º), os conscritos (art. 14, § 2º), os menores de 16 anos (art. 14, § 1º, II, c) e os menores de 18 anos não alistados (art. 14, § 1º, II, c).
3.2. Por parentesco ou reflexa
Outros casos de inelegibilidade,15 além dos previstos na Lei Complementar
n. 64, de 18.05.1990, estão relacionados constitucionalmente, entre eles: a do cônjuge (companheiro16) e dos parentes consanguíneos ou afins até o segundo
grau ou por adoção, do Presidente da República, de governador de estado ou do DF, de prefeito ou de quem os haja substituído dentro dos seis meses anteriores ao pleito, salvo se já titular de mandato eletivo e candidato à reeleição (art. 14, § 7º, da CF).
O entendimento do TSE e do STF, quanto a isso, nas palavras de Mendes, Coelho e Branco,17 foi o de que,
afastando o impedimento do titular para a reeleição, não faria mais sentido impedir que o seu cônjuge ou parente disputasse o mesmo cargo. Todavia, verificada a eleição de cônjuge ou parente, resta ele impedido de postular a reeleição. Da mesma forma, o seu afastamento anterior do cargo não permitirá nova postulação por parte de outro familiar.
3.3. Militares
Destinam-se aos membros das Forças Armadas e aos militares das diversas esferas federativas. Nesse particular não houve alteração pela Emenda à Constituição n. 16/97, viabilizadora da reeleição para os cargos de chefia do Executivo.
O militar alistável poderá ser eleito se atendidas as condições do art. 14, § 8º, I e II, da CF:
a) se contar com menos de dez anos de serviço, deverá afastar-se da atividade;
b) se contar com mais de dez anos de serviço, será agregado pela autoridade superior. Destarte, uma vez eleito, passa diretamente para a inatividade.
Há uma antinomia normativa no referente à filiação eleitoral do militar, quando a própria Constituição Federal veda a ele filiação partidária, exigível, contudo, a quem deve concorrer aos cargos eleitos. Diante dessa questão, o
TSE manifestou-se no seguinte sentido: “a filiação partidária contida no art. 14, § 3º, V, da Constituição Federal não é exigível ao militar na ativa que pretenda concorrer a cargo eletivo, bastando o pedido de registro de candidatura após prévia escolha em convenção partidária”.18
Assim, não há exigência de prévia filiação partidária do militar da ativa, bastando o pedido de registro de candidatura após escolha em convenção partidária. Resoluções ns. 20.614/2000 e 20.615/2000 do TSE: militar da reserva deve se filiar em 48 horas, ao passar para a inatividade, quando esta ocorrer após o prazo limite de filiação partidária, mas antes da escolha em convenção.19