Nos últimos anos, a corrupção passou a ocupar um papel de destaque no cenário mundial, atualmente podemos encontrar este tema nos mais diversos âmbitos de cooperação internacional. Na lógica de cooperação dos Estados soberanos, a ameaça que a corrupção representa, os leva a negociar novas formas de cooperação para a criação de leis para penalizar e a investigar esses crimes. Somam-se a isso, as grandes instituições internacionais e regionais de cooperação, da Organização das Nações Unidas (ONU) às agências de fomento, que desenvolveram linhas de financiamento para ajudar os países a enfrentar os custos da corrupção. Diante deste cenário, novos atores entram em cena para a cooperação internacional, como empresas e sociedade civil, que, conjuntamente, tiveram um papel central na inserção do tema da corrupção na agenda das negociações internacionais. Os anos 90 foram, sem dúvida, a década da transformação da corrupção em um dos tópicos mais importantes das relações transnacionais. A sociedade civil agindo na criação de redes para incentivar e interligar os movimentos anticorrupção em escala global, e as empresas discutindo a necessidade de auto-regulação além dos limites impostos pelo setor público.
Dada à importância e a urgência do tema corrupção, há uma considerável escassez de estudos sobre corrupção nas ciências sociais propriamente ditas, principalmente nas áreas de economia e de sociologia. O estudo da corrupção é importante para todos os países, tanto naqueles onde ela é um fenômeno marginal quanto nos países onde assume um
caráter estrutural. As modernas abordagens da economia política vêm destacando como a questão da corrupção pode ser cara ao desenvolvimento dos países, gerando injustiças, desperdícios e transferências de renda indesejáveis na sociedade.
A partir dos anos 80, empresas de avaliação de riscos de investimento incluíram sucessivamente o item “corrupção” nas suas análises dos países. Dentre as informações levantadas pela pesquisa, estão o direito de propriedade, as normas para a repatriação de lucros, as exigências burocráticas para empreendedores, a existência de mercados negros, e depois, foram incorporadas as questões ligadas às práticas de corrupção (Speck, 2000).
A corrupção se tornou um problema para todos os países e blocos de países, tanto para aqueles em vias de consolidação democrática como para as democracias consolidadas. A corrupção, praticada por velhas e novas elites, nos países do sul gera problemas de legitimidade e de eficácia nas organizações sociais, o que coloca em dúvida a validade prática de novos valores democráticos. Agora, a corrupção não é um problema apenas para os países do sul, os países do norte, democracias estáveis, apresentam inúmeros episódios de corrupção e escândalos financeiros, que deixaram claro que esta questão não está ligada apenas a regimes ditatoriais e burocracias subdesenvolvidas. O problema envolve outras questões e precisam ser combatidos como forma de se evitar ameaças às instituições democráticas e até à democracia moderna e aos países em vias de democratização.
“A corrupção configura um dos problemas que mais provavelmente serão mencionados por visitantes casuais a países pobres ou pelos investidores desses países. Numa pesquisa promovida pela agência Roper Starch International em 19 países em desenvolvimento, das 15 principais preocupações dos cidadãos, a corrupção foi a quarta, depois da criminalidade, da inflação e da recessão” (Easterly, 2004, p.307).
A visão anterior, baseada em Left (1964), de que a corrupção poderia ter efeitos benéficos, tanto para empresas como para a economia nacional, é colocada em xeque pelas novas visões e estudos sobre corrupção, que passam a visualizar a corrupção como um possível risco de investimento, não mais trazendo os ganhos para a economia nacional (Speck, 2000).
No Brasil o tema corrupção ganhou relevância nos últimos anos, principalmente no início dos anos 90, após as denúncias que levaram ao impeachment do ex-presidente Fernando Collor de Mello, acusado de vários casos de corrupção.
Como destacou Speck, há uma série de hipóteses a respeito da corrupção:
“A esquerda diz que o mal vem do capitalismo, da lógica do ganho individual. A direita alega que a corrupção é parte da decadência dos valores que mantêm a sociedade. Os liberais dizem que a hiper-regulação pelo Estado é responsável. Outros dizem que as tradições histórico-culturais são culpadas pelos padrões de comportamento considerados corruptos e, na versão universalista, a corrupção é vista como o princípio da troca que está profundamente enraizado em todas as sociedades” (apud Schettino 2002, p. 28).
A corrupção não é um problema apenas brasileiro, os anos 90 trouxeram a tona inúmeros casos de corrupção no mundo todo, Estados Unidos66, Inglaterra67, Japão68, Itália69, Rússia70, Alemanha71, etc..., além de casos envolvendo países latino-americanos72 que culminaram em processos de impeachment.
Apesar da corrupção não ser um problema apenas do Brasil e dos países em desenvolvimento, pois afeta a maioria dos países, incluindo países desenvolvidos, foi na Itália que ocorreu o combate mais efetivo da corrupção, servindo de exemplo para todos os países pela determinação e seriedade com que foi conduzido pela sociedade italiana. A Itália era “...um antro de corrupção, dono de um complexo emaranhado que envolvia
66 Na segunda metade dos anos 90, quando o presidente Bill Clinton concorreu ao segundo mandato
presidencial, inúmeras acusações foram feitas a Clinton sobre o caso Whitewater e sobre o dinheiro usado na campanha, gerando um clima de grandes incertezas e instabilidades políticas.
67 Em 1997, John Major, então primeiro ministro inglês, sofreu inúmeras acusações sobre o escândalo da
distribuição de dinheiro no parlamento, onde inúmeros parlamentares recebiam recursos para introduzir na pauta de votação temas de interesses de grandes grupos privados.
68 O Japão também passou por graves problemas de corrupção nos anos 90, onde funcionários do banco
central foram acusados de aceitar propinas de bancos, setor que supostamente eles deveriam fiscalizar. Outros setores estavam ligados a corrupção, que estava atrelada ao funcionamento promíscuo entre funcionários públicos e o setor privado.
69 A Itália foi o exemplo mais complexo de combate à corrupção entre os países desenvolvidos, onde a
chamada operação Mãos Limpas, iniciada em 1992, revelou corrupção em praticamente todas as esferas do poder político e administrativo. Nesta operação, liderada pelo Ministério Público, inúmeros funcionários públicos, empresários, juízes, militares e políticos foram investigados e presos.
70 O caso russo é bastante interessante, alguns estudiosos acreditam que a corrupção se generalizou no país,
ainda na época soviética, onde os assaltos aos cofres do Estado se davam através de vendas fraudulentas, adulteração de dados econômicos, contrabando, abastecimento do mercado negro, etc... Nos anos 90, com a desagregação da URSS, o crime organizado passou a dominar a economia de uma forma jamais vista, através do tráfico de drogas, armas, prostituição, lavagem de dinheiro, propinas, “venda de proteção”, sendo responsável, com isso, por quase 40% da economia do país.
71 Na Alemanha, as denúncias de corrupção envolviam o todo poderoso chanceler Helmut Kohl, (1982/1998),
seu partido, a União Democrata Cristã, foi acusado de receber dinheiro não declarado de empresas, que foram, posteriormente, beneficiadas pelo governo.
72 Além do ex-presidente brasileiro Fernando Collor, que sofreu impeachment em 1992, o presidente da
Venezuela, Carlos Andrés Pérez, também foi destituído do poder por corrupção. Outros presidentes latino- americanos, Carlos Salinas de Gortari (México), Alberto Fujimori (Peru) e Carlos Menem (Argentina), também foram acusados por corrupção e tiveram de ser investigados depois de uma grande quantidade de denúncias.
políticos e juízes, o público e o privado, numa situação que gerava a sensação de impotência para desbaratar as máfias” (Noronha, 2000, p.27).
Em 1988 houve, na Itália, uma alteração do código penal e, com ela, a certeza da punição. Todas aquelas pessoas que se “arrependiam” começaram a dar informações e a denunciar comparsas, para isso, a nova legislação passou a garantir a liberdade, dando-lhes proteção do Estado. Estas medidas ficaram conhecidas como Operação Mãos Limpas, que mudaram estruturalmente a sociedade italiana, melhorando os indicadores econômicos e sociais, o que possibilitou um ambiente mais favorável aos negócios.
Como destacou Torres:
“Nestes tempos em que as empresas e os países enfrentam uma disputa acirrada, quando não selvagem, por mercados cada vez mais competitivos, a corrupção representa um custo adicional que pode ser o diferencial para condenar determinados setores ao fracasso ou à obsolescência, trazendo prejuízos e desemprego. Uma empresa em atividade na África, na América Latina e no Leste Europeu, regiões onde as práticas corruptas grassam, fatalmente terá a composição de seu custo de produção mais onerada pela corrupção se comparada com as empresas com negócios na Europa ou nos Estados Unidos da América” (2002, p. 112).
É necessário, inicialmente, definir o termo corrupção, antes de qualquer análise mais detalhada. O termo denota decomposição, putrefação, desmoralização, suborno e sedução. A corrupção está associada a um ato ilegal, onde dois agentes, um corrupto e um corruptor, travam uma relação “fora da lei”, envolvendo a obtenção de propinas. O senso comum identifica a corrupção como um fenômeno associado ao poder, aos políticos e às elites econômicas. Mas igualmente considera a corrupção algo freqüente entre servidores públicos (como policiais e fiscais, por exemplo) que usam o “pequeno poder” que possuem para extorquir renda daqueles que teoricamente corromperam a lei (ultrapassando o sinal vermelho ou não pagando impostos) (Silva, 1996, p. 173).
São inúmeras as definições para o termo corrupção, mas podemos destacar que ela envolve a interação entre pelo menos dois indivíduos ou grupos de indivíduos que corrompem ou são corrompidos e esta relação implica a transferência de renda que se dá fora das regras do jogo econômico ou político-legal stricto sensu.
Silva destaca no parágrafo abaixo uma definição do termo corrupção, que nos parece bastante abrangente e interessante:
“A corrupção pública é uma relação social (de caráter pessoal, extra-mercado e ilegal) que se estabelece entre dois agentes ou dois grupos de agentes (corruptos e corruptores), cujo objetivo é a transferência ilegal de renda dentro da sociedade ou do fundo público, para a realização de fins estritamente privados. Tal relação envolve a troca de favores entre os grupos de agentes e geralmente a remuneração dos corruptos com o uso da propina e quaisquer tipos de pay-offs, condicionados estes pelas regras do jogo e, portanto, pelo sistema de incentivos que delas emergem” (1996, p. 175).
Segundo Nye (1967), a corrupção representa um desvio dos deveres formais associados a um cargo público, em função de benefícios privados (apud Speck, Cadernos Konrad Adenauer)
Um caso bastante conhecido de corrupção foi o ocorrido no Zaire, cujo então presidente Mobutu Sese Seko, roubou bilhões de dólares do comércio de minerais do país. A situação era tão evidente, que Mobutu construiu para uso próprio, inúmeras mansões73 em todo o país, sendo que a população mal conseguia sobreviver e a economia74 desabava.
Os economistas, até pouco tempo atrás, não se importavam com a questão da corrupção. Como destacou Easterly: “Nenhuma das 3047 páginas do prestigioso Handbook
of Development Economics publicado em quatro volumes de 1988 a 1995, menciona a
corrupção como opção. Um recente e importante manual de economia do desenvolvimento não menciona em ponto algum a corrupção (ou, nesse particular, as políticas)” (2004, p. 307).
Os custos da corrupção não se referem somente a credibilidade política, mas igualmente à eficiência administrativa, pois custa caro aos países mais castigados com este desvio de recursos públicos. Diante de tal evidência, percebe-se que para combatê-la, faz-se necessário uma cooperação técnica e financeira entre as economias.
Como destaca Speck: “Os organismos de cooperação internacional adotaram a idéia de que as dificuldades de desenvolvimento estavam ligadas a problemas na estrutura
73 As mansões construídas por Mobutu tinham piso de mármore italiano, torneiras de ouro maciço, discoteca,
abrigo nuclear, adega para 15 mil garrafas, fontes musicais nos jardins, jardim zoológico particular com animais raros.
74
O Zaire, embora produtor de produtos primários, é um país rico em depósitos de cobre, cobalto, urânio, ouro e diamantes, mas a corrupção capitaneada pelo ex-presidente Mobutu, extraia do país somas altíssimas de recursos.
institucional dos países pobres. Nesse contexto, a questão da qualidade do arcabouço institucional do Estado ganhou importância. Surgiu o tema da corrupção e das reformas institucionais para combatê-la. No decorrer dos anos 90, vários organismos75 de cooperação econômica (Usaid76, Banco Mundial, Pnud77) criaram linhas de ação e alocaram recursos para projetos na área do controle da corrupção” (2002, p.446).
A corrupção muita vezes é estimulada e acobertada pelos chamados paraísos fiscais78 e empresas localizadas neles obtêm grandes lucros lavando o dinheiro da corrupção. Alguns bancos se especializaram em fazer essas transações questionáveis (Kaufmann, 12/12/2003, Jornal do Brasil).
Existem inúmeros motivos para se combater à corrupção nos diversos países, um deles ligado a questão da globalização, que exige uma maior cooperação transnacional para se evitar que os crimes de corrupção de grande escala se dissemine entre as economias. Esta cooperação internacional passa pelas áreas de perseguição, harmonização das legislações nacionais, cooperação na investigação, na extradição de atores envolvidos com transações corruptas e a repatriação de recursos transferidos.
Algumas iniciativas internacionais podem ser destacadas como a declaração da Assembléia Geral das Nações Unidas sobre Corrupção e Suborno em Transações Comerciais Internacionais (1996), a Convenção da OCDE sobre o Combate ao Suborno de Funcionários Públicos no Exterior (1997), a Convenção do Conselho Europeu na Área Criminal sobre a Corrupção (1999), todas estas podem ser destacadas como períodos onde a sociedade mundial passa a colocar a questão do combate à corrupção na agente internacional.
O fato de a corrupção ser mais generalizada em países menos desenvolvidos e com pouca tradição liberal-democrática não invalida a constatação de que ela representa um mal sistêmico e transnacional que tem persistido ao longo da história da humanidade (Torres, 2002, p. 112).
75 Inúmeras instituições internacionais relutavam em pronunciar a palavra corrupção, em vez disso, problemas
de governança é o jargão burocrático que empregamos.
76 Agência dos Estados Unidos para o desenvolvimento Internacional. 77Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento.
78 Pequenos Estados nos quais as empresas multinacionais estabelecem sucursais ou pessoas físicas depositam
seus recursos, aproveitando-se de impostos muito baixos ou inexistentes praticados pelos respectivos governos, como é o caso, por exemplo, das Bahamas, de Hong Kong, da Libéria, de Lichtenstein, de Luxemburgo, da Suíça, e outros.
O processo de globalização em curso na sociedade internacional estimula e facilita a corrupção, isso acontece porque os mercados negros tradicionais e suas variações recentes, como o tráfico de crianças, de mulheres, de imigrantes, de órgãos, de drogas geram lucros gigantescos, usam redes internacionais para proteger pessoas e recursos e baseiam-se na corrupção sistêmica de agentes públicos de todos os países envolvidos. A existência de agentes públicos corruptos varia em abrangência e em grau, mas é sempre vital para a exploração do mercado, e mais, nenhum mercado negro sobrevive sem desrespeitar sistematicamente a legislação nacional. Portanto, o combate ao crime organizado e o combate à corrupção estão intimamente ligados, ou seja, não se combate o crime organizado sem um combate a corrupção.
A corrupção não é um fenômeno datado e regional (ocidental), mas ao contrário, ela é universal e perpassa a história da humanidade. A formação de instituições de controle, direito e garantia do bem público um fato moderno e associado as democracias (com imprensa livre) e as às economias de mercado. A corrupção é um ato imoral e de traição da confiança do público em suas instituições (Silva, 1996, p.176).
Em pesquisas79 realizadas junto aos empresários para sondar que percepção tem da corrupção em países do mundo inteiro, numa escala de 0 (o mais corrupto) a 6 (o menos corrupto), percebeu-se que na escala inferior (alta corrupção) estava Bahamas, Bangladesh, Indonésia, Libéria, Paraguai, Zaire; e na outra ponta, todos os países que obtiveram nota 6 são industrializados, embora nem todos os países industrializados mereçam essa nota (Japão e os Estados Unidos, por exemplo, recebem 5) (Easterly, 2004, p. 312-3).
Nesta pesquisa se constatou que corrupção e crescimento estão inversamente relacionados. Outra relação inversa descoberta pela pesquisa foi entre corrupção e coeficiente de investimento para o PIB. Constatou-se ainda, que “ninguém deseja investir numa economia corrupta, e ninguém deseja fazer todas as outras coisas que contribuem para uma economia em crescimento” (Easterly, 2004, p. 313).
Como destacou Speck: “As práticas das empresas que usam a corrupção como estratégia para garantir vantagens competitivas sobre os concorrentes se aproximam
79 Pesquisa realizada pela International Credit Risk Guide (Guia internacional do risco de crédito), feita em
daquelas das organizações criminosas internacionais que desenvolvem formas de gerenciamento empresarial” (2002, p.449).
Estes crimes são facilitados pela globalização em curso na sociedade internacional, pois facilita a transferência de recursos para fora do alcance dos órgãos nacionais, além dos paraísos fiscais80, que se tornam locais propícios para a lavagem de dinheiro.
Diante disso, é imprescindível que a comunidade internacional desenvolva instrumentos de adequação da legislação de combate a corrupção, pois esta difere em vários países. Uma segunda medida que deveria ser estimulada para o combate ao crescimento da corrupção a nível transnacional é a cooperação internacional na perseguição de crimes que, em muitos casos tem estrutura internacional. É importante destacar o papel da Organização das Nações Unidas (ONU), que pela abrangência geográfica tem um papel fundamental no desenvolvimento da cooperação entre os Estados para o combate ao crime de corrupção.
Instituições mantidas pela ONU, como o Interregional Crime and Justice Research Institute (UNICRI, Turim), o Office for Drug Controland Crime Prevention (ODCCP, Viena) e Center for International Crime Prevention (CICP) desenvolveram inúmeras iniciativas para investigar e debater o tema da corrupção, que trouxe como conseqüência, conferências internacionais sobre o tema e a criação de um programa de documentação sobre a incidência de crimes de corrupção, além de uma legislação nacional específica para o controle destes crimes.
Apesar destas iniciativas em nível global, percebe-se, que as medidas adotadas não resultaram em formas concretas de assistência entre os Estados soberanos mediante o ajuste de legislação ou da cooperação no combate a corrupção (Speck, 2002, p. 451).
As medidas não tiveram o resultado pretendido inicialmente, mas começou um processo, embora lento, de conscientização da importância da criação de instrumentos internacionais de combate a corrupção. A Organização dos Estados Americanos (OEA), em 1994, passou a aderir a estas políticas e recomendar aos seus países membros uma atuação mais efetivas81 no combate a corrupção.
80 Os paraísos fiscais se caracterizam pela manutenção do sigilo bancário acima de qualquer interesse público
de investigar a origem de recursos adquiridos de forma ilícita.
81
A OEA criou, em 1994, o Grupo de Trabalho sobre Probidade e Ética Pública, que passa a canalizar esforços no sentido de combater a corrupção, que no texto engloba a corrupção ativa e passiva, tanto na área pública quanto privada, no âmbito nacional como internacional.
A Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico (OCDE), também aderiu, no início dos anos 90, sob a liderança dos Estados Unidos, ao debate sobre a corrupção nas transações econômicas transnacionais. A iniciativa da instituição visa especificamente, as grandes empresas transnacionais e à legislação dos países industrializados, que abriga grande parte das empresas multinacionais.
Em 1999, a Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), organizou a Convenção Anti-Corrupção, onde a corrupção era tratada como problema interno dos países, sendo, em alguns casos até admitida e tolerada. O Brasil é um dos países signatários desta Convenção e ratificou sua participação em 2000. Schettino destaca, que quando a OCDE82 chamou os 35 países participantes para punir empresas e indivíduos envolvidos em transações ilegais, quatro nações recuaram, dentre elas o Brasil (2002, p. 29).
Destacamos ainda a conversão do Banco Mundial (Bird) ao tema da corrupção, isso se dá em 1996, fato esse bastante significativo e gerador de um grande avanço no combate à corrupção, pois esta instituição empresta grandes somas de recursos aos países para projetos de desenvolvimento.
Quando lançou sua cruzada mundial contra a corrupção, o presidente do Banco Mundial, James D. Wolfensohn, declarou que “(...) no que se refere ao Banco Mundial, não existe assunto mais importante do que a corrupção (...). No centro do assunto da pobreza está a questão da igualdade, e no centro do assunto da igualdade está a questão da corrupção” (Banco Mundial apud Speck, 2000).
Depois das políticas de liberalização econômica e comercial apoiadas pelo Banco Mundial83 e pelo Fundo Monetário Internacional (FMI), nos anos 80 e 90, está em curso um segundo84 conjunto de medidas apoiadas por estas instituições, que estão estruturadas na