Em 2009, a economia decresceu em decorrência da crise financeira mundial. O gover- no brasileiro optou por ativar a demanda interna reduzindo os juros, afrouxando a política fiscal e expandindo o crédito, mormente por intermédio dos bancos oficiais. Era a chamada política anticíclica, que minimizou o impacto da crise em 2009 e permitiu uma forte recupe- ração em 2010. Entretanto, essa política de estímulo à demanda prosseguiu mesmo depois de a economia ter recuperado o nível de atividade anterior ao da crise. Os empréstimos do Tesouro Nacional aos bancos públicos chegaram a 9,22% do PIB em 2012, segundo o Banco Central.
Como argumentam Pastore et al. (2013), aumentaram-se as demandas por serviços e bens industriais. A expansão dos serviços fez crescer o emprego (atingindo um virtual ple- no emprego) e os salários, reforçando a política de salário mínimo (que desde 2011 passara a ter reajuste automático pelo crescimento do PIB dos 2 anos anteriores, somado à inflação oficial do ano anterior). Como a produtividade do trabalho na indústria não crescia, o custo unitário do trabalho no setor aumentava. Ao mesmo tempo, o influxo de moeda estrangeira valorizava a moeda brasileira, levantando novamente os clamores contra a chamada “doen- ça holandesa”. Ambas as forças tanto desestimulavam o investimento (travando a oferta, já em seu limite por causa do alto nível de emprego) e as exportações, quanto incentivavam o consumo, cujo crescimento, em boa medida, era atendido pelas importações. A agricultura, sendo competitiva, e os serviços, não sendo comercializáveis, o excedente de demanda teria de ser atendido por importações industriais.
Já desde o ano de 2000, foi ficando clara a consolidação da tendência de “frag- mentação internacional da produção em cadeias globais de valor” (ORGANIZAÇÃO PARA A COOPERAÇÃO E DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO, 2013, p. 5), em razão de mudanças tecnológicas, custos, acesso a recursos naturais e a mercados, e reformas de política co- mercial. De acordo com essa nova organização da produção mundial, as importações são essenciais para as exportações, de sorte que medidas supostamente protecionistas, como barreiras tarifárias ou não tarifárias, são de fato impostas sobre as exportações. Os efeitos negativos do protecionismo crescem exponencialmente quando, nessas cadeias globais, partes e componentes, em diferentes estágios de agregação de valor, cruzam as fronteiras várias vezes. Segundo a Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OECD) (ORGANIZAÇÃO PARA A COOPERAÇÃO E DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO, 2013),
a participação em cadeias globais de valor envolve, além dessas barreiras tradicionais, outras questões, que demandam acordos relacionados a padrões e certificações, regras de investimentos, questões ambientais, redução de burocracia, entre outros. Acordos regio- nais, como o Mercosul, só fazem sentido quando consistentes com suas redes produtivas, sem perderem – por meio de procedimentos que causam distorções num contexto mais amplo – a conexão com o resto das cadeias mundiais de valor. Tudo isso não só mudava a eficácia das medidas protecionistas, como também punha por terra a própria lógica da estratégia de substituição de importações.
Para Bacha e Bolle (2013, p. 13), os “dados são contundentes [...] trata-se de desindus- trialização”. Os dados do Ipea (2014) indicam que a parcela da indústria de transformação (sem construção civil) caiu de 35% do PIB em 1985, para 13,2% em 2012. Bonelli et al. (2013) argumentam que existem falhas nesses dados, de sorte que a queda teria sido de 25% do PIB em 1985, para 15% em 2011. De qualquer forma, conforme dados do IBGE (2014), a que- da da participação da indústria de transformação deu-se com intensidade no período de 1985–1990, quando ela caiu 26%, e no período 1990–1995, quando ela caiu 30%. De 1995 a 2000, a queda foi de 7,5%. Uma recuperação de 5% deu-se no período de 2000–2005, e nova queda, de 10%, daí até 2010. Na década de 1980, o PIB da indústria de transformação cresceu apenas 0,2% ao ano em média, enquanto o PIB total crescia 1,6%. Na década de 1990, as taxas foram de 2,2% e 2,5%; de 2000 a 2012, de 2,4% e 3,3%. Especialmente entre 1985 e 1990, enquanto o PIB total permaneceu estagnado, o da indústria de transformação caiu 1,5% ao ano. O País debate, então, o que fazer para conter o processo de desindustriali- zação, que, com algumas importantes exceções, parece estar em curso há décadas, e como retomar o processo de industrialização.
É preocupante e frustrante que, em 2012, depois de mais de 60 anos de esforço intencional dirigido à industrialização e à modernização dos diversos setores econômicos (inclusive a agricultura), com o propósito de gerar melhores empregos e maior renda para a população brasileira, ainda prevaleça uma grande parcela dessa população mal empre- gada e sem rendimentos suficientes para tirá-la – pela inclusão produtiva – da condição de miserável ou pobre.
Os dados apresentados na Figura 1 referentes à Pnad de 2012 (IBGE, 2014)16 mostram
que o rendimento do trabalho modal no Brasil situa-se no estrato de 1 a 2 salários mínimos de R$ 622,00 ao mês. Esse é o rendimento modal também da indústria e do setor de servi- ços. Na agricultura, essa moda é inferior a 25% do salário mínimo.
16 O autor agradece ao professor Alexandre Nunes de Almeida, da USP, pela ajuda na obtenção e na análise desses
Figura 1. Distribuição dos rendimentos (SM) do trabalho por setor, em 2012.
Fonte: dados da Pnad (IBGE, 2014).
Na Figura 2, apresentam-se as distribuições dos rendimentos de quatro setores – separando-se construção do setor industrial. Nota-se que, à exceção da agricultura, onde quase metade dos rendimentos é inferior a ¼ do salário mínimo (SM), nos demais setores, as distribuições de rendimentos são relativamente parecidas: moda entre 2 e 3 SM, com frequência entre 36% e 44,5%.
Na Tabela 1, apresentam-se os percentuais de ocupação em cada setor econômico (pessoas ocupadas em cada setor em relação ao total de ocupação atual), com rendimentos expressos em ordem decrescente. Tomando-se a amplitude de rendimentos atual, a última linha fornece o percentual da população ocupada total em cada setor, captada pela Pnad. Caso fosse estabelecido que um SM fosse o menor rendimento aceitável, somente 84% das pessoas permaneceriam ocupadas, e o percentual da agricultura cairia de 14,8% para ape- nas 6,2%; as ocupações nos demais setores também cairiam, mas com menor intensidade. Se o menor rendimento aceitável fosse 2 SM, apenas 63,6% da população ocupada atual manteria sua ocupação, ou seja, 36,4% ficariam desocupadas.
Percebe-se, pois, o baixo potencial de geração de ocupação com melhor remunera- ção. Ademais, nota-se que o setor de serviços não só é o que mais emprega, como também é o que melhores rendimentos (acima de 3 SM) oferece ao pessoal ocupado na economia brasileira.
Figura 2. Distribuição dos rendimentos (SM) do trabalho em cada setor, em 2012.
Fonte: dados da Pnad (IBGE, 2014).
Tabela 1. Percentual da população total ocupada por setor e estrato de rendimentos em salários mínimos.
Categoria Agrícola(%) Indústria(%) Construção(%) Serviços(%) Total(%)
>9 0,1 0,4 0,1 2,2 2,8 7 a 9 0,2 0,6 0,2 3,6 4,6 5 a 7 0,2 1,0 0,3 5,6 7,1 3 a 5 0,7 2,6 1,2 12,9 17,4 2 a 3 1,1 4,6 2,5 20,4 28,6 1 a 2 3,4 10,6 6,4 43,3 63,6 1/2 a 1 6,2 12,9 8,2 56,7 84,0 1/4 a 1/2 7,7 13,4 8,5 59,9 89,5 <1/4 14,8 14,0 8,7 62,6 100,0
Considerações finais
Já se foram mais de dois séculos nessa caminhada insistente em direção à industria- lização – se bem que, com redobrado esforço e determinação, a partir de 1950. Ainda hoje, no entanto, o Brasil apresenta características estruturais que os historiadores vinculam aos períodos colonial e imperial.
A pobreza e a desigualdade da distribuição de renda, que ainda marcam fortemente a sociedade brasileira, são relacionadas ao processo extremamente concentrador de distri- buição da posse da terra, cujas raízes estão nas capitanias hereditárias e nas sesmarias, o que foi reforçado pela a Lei das Terras, de 1850. O período extremamente longo de escravidão de indígenas e africanos também marca profundamente a sociedade dos dias de hoje. O grande influxo de mão de obra imigrante veio somar-se a esse contingente, formando uma força de trabalho heterogênea que, a partir dos anos 1930, passou a crescer a taxas elevadas, sem que nela fossem feitos os investimentos que um projeto de desenvolvimento exigia.
A pobreza e a desigualdade no Brasil devem-se igualmente, ou, quem sabe, em maior grau, à falta de reformas apropriadas e eficazes para corrigir os efeitos deletérios dessas marcas do passado: não se corrigiu efetivamente o acesso aos meios de produção (inclusive à terra), nem se cuidou da qualificação da força de trabalho. Não se pode fa- lar, assim, em igualdade – ou algo minimamente próximo a isso – de oportunidades de progresso socioeconômico da população brasileira em nenhum momento de sua história. As reformas, hoje necessárias para corrigir essa falha fundamental, não são as mesmas que se faziam necessárias em diferentes momentos do passado. Há que sempre partir-se do ponto aonde já se chegou. Quais reformas seriam oportunas atualmente? – eis a questão.
Passando por cima do acesso aos meios de produção e da qualificação da força de trabalho, as propostas implementadas de desenvolvimento nacional consistiam em forçar a modernização da agricultura e a industrialização – por meio das quais a produtividade e, consequentemente, a remuneração do trabalho seriam maiores e mais bem distribuídas. Porém, o alcance dessa estratégia tem sido muito limitado em termos de progresso so- cioeconômico significativo da sociedade brasileira, principalmente quando comparado a experiências de outros países.
De um lado, há uma crônica deficiência de recursos (poupança) para os investimen- tos necessários, e de outro, não há compatibilidade entre o aprofundamento da formação de capital associada à modernização e a qualificação da força de trabalho brasileira. Quanto ao primeiro ponto – a busca pela poupança –, os limites são a capacidade de endivida- mento externo e, domesticamente, as possibilidades de transferências intersetoriais. Nesse processo, a agricultura foi, por um longo tempo, um perdedor líquido. Quanto ao segundo, o limite tem sido a baixa prioridade dada aos investimentos em educação, em capital
humano, em seu sentido amplo. Uma lógica simplificadora parece perpetuar-se no Brasil: o próprio aprofundamento da formação de capital – a estratégia do “capital deepening”, implícita na modernização – seria um substituto para a educação no que tange ao aumento da produtividade. Evidentemente, há um limite tecnológico até o qual essa substituição, por meio do learning by doing, é possível.
A forma de manter em pé a indústria no País tem sido escorá-la num amontoado de medidas intervencionistas do Estado, de forma que mascarem deficiências e ineficiências de toda sorte, as quais, ao fim e ao cabo, mais atrapalham do que ajudam. O argumento da indústria nascente e carente de proteção – à custa dos demais setores econômicos – tem sido usado à exaustão, mas com eficácia muita baixa. A agricultura, no mais das vezes prejudicada em favor da indústria, quando aliviada ou parcialmente compensada por essas perdas, conseguiu incorporar a tecnologia gerada no País e, explorando economias de es- cala, transformou-se, ela própria (ou melhor, sua maior parte, do ponto de vista produtivo), numa indústria (fábricas a céu aberto), com elevada relação capital/trabalho. Entretanto, os segmentos mais modernos dos três setores da economia empregam muito pouco trabalho. O Brasil não conseguiu modernizar-se e crescer incorporando grande parte de sua força de trabalho ao processo produtivo modernizado. Em virtude dessa limitação estru- tural, a estratégia de melhora do bem-estar social tem sido seguir com essa modernização parcial de empreendimentos agrícolas, industriais e de serviços para, paliativamente, extrair desse processo os recursos fiscais para uma redistribuição de renda por meio de diversos mecanismos de transferência, como o Bolsa Família. O Brasil constituiu o que tem sido mais apropriadamente chamado de “Estado transferidor”, mais do que “Estado gastador”. De 2001 a 2010, mais de 70% do aumento dos gastos primários do governo federal foi desti- nado a transferências para as famílias. Como essa estratégia induz o aumento do consumo e encolhe a capacidade de poupança pública, ela resulta em nível de investimento físico menor, problemas de balanço de pagamentos e, em consequência, menor crescimento econômico.
Configura-se, assim, uma armadilha da qual a economia brasileira não conseguirá livrar-se em curto e médio prazos. Em longo prazo, a saída desejada só será possível se as reformas necessárias forem feitas sem mais demora. A maior parte da população está mal capacitada e mal empregada. Como incluí-la nos processos produtivos tecnologicamente mais avançados é motivo para um debate que não pode mais ser adiado.
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