A federação brasileira

A primeira Constituição brasileira a optar pela forma federativa de Estado foi a de 1891, que também foi responsável pela modificação da forma de governo, de Monarquia para República.

108 É preciso ressaltar desde logo que a República Federativa do Brasil possui soberania, enquanto os entes que a compõem (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) gozam apenas de autonomia.

Essa autonomia é financeira, administrativa e política (autonomia FAP). Os territórios federais, acaso sejam criados, não serão dotados de autonomia. Ao contrário, eles pertencerão à União, integrando a sua Administração Indireta, na condição de autarquias.

Até 1988, o Brasil adotava o chamado federalismo de segundo grau (repartição de competência entre a União e os Estados).

A Constituição atual também conferiu aos municípios a tríplice autonomia (financeira, administrativa e política). Assim, prevalece a orientação de que hoje possuímos uma federação de

terceiro grau.

Em decorrência da escolha da forma federativa de Estado, a Constituição estabelece que os entes da Federação (União, Estados, DF e Municípios) não podem recusar fé a documentos públicos. Igualmente, eles não podem criar distinções entre brasileiros ou preferências entre si.

Diferentemente do que ocorria tempos atrás, há, atualmente, uma separação entre o Estado e a Igreja. A CF/88 adotou o Estado laico, não professando religião oficial.

O art. 19 da CF/88, de frequente incidência nas provas de concursos públicos, explicita ser ―vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios estabelecer cultos religiosos ou igrejas, subvencioná-los, embaraçar-lhes o funcionamento ou manter com eles ou seus representantes relações de dependência ou aliança, ressalvada, na forma da lei, a colaboração de interesse público‖.

Falemos de cada um dos entes federados.

12.3. União

Diz-se que ela possui dupla personalidade jurídica, tendo em vista que assume um papel interno e outro internacional.

Internamente, a União é uma pessoa jurídica de direito público interno, compondo a República Federativa do Brasil – RFB – juntamente com os Estados, o DF e os Municípios. Nesse ‗papel‘, ela tem autonomia financeira, administrativa e política.

Já no plano internacional, é a União quem representa (para alguns, presenta) a RFB. Assim, ela age em nome de toda a Federação.

A distinção gera importantes reflexos. Ilustrativamente, tenha-se que a proibição de concessão de isenções referentes a tributos estaduais, distritais e municipais (art. 151, III, da CF/88) só abrange a União quando ela atua no âmbito interno. Assim, nenhuma restrição haverá nas hipóteses em que ela agir em nome da República Federativa do Brasil, no âmbito internacional.

A esse respeito, veja-se o seguinte precedente:

A cláusula de vedação inscrita no art. 151, inciso III, da Constituição - que proíbe a concessão de isenções tributárias heterônomas - é inoponível ao Estado Federal brasileiro (vale dizer, à República Federativa do Brasil), incidindo, unicamente, no plano das relações institucionais domésticas que se estabelecem entre as pessoas políticas de direito público interno. Doutrina. Precedentes.

Nada impede, portanto, que o Estado Federal brasileiro celebre tratados internacionais que veiculem cláusulas de exoneração tributária em matéria de tributos locais (como o ISS, p. ex.), pois a República Federativa do Brasil, ao exercer o seu treaty-making power, estará praticando ato legítimo que se inclui na esfera de suas prerrogativas como pessoa jurídica de direito internacional público, que detém - em face das unidades meramente federadas - o monopólio da soberania e da personalidade internacional.¹⁹¹

12.3.1. Bens da União

191 RE 543.943/PR, Relator Ministro Celso de Mello, DJ de 15.2.2011. Em igual sentido: ―... o âmbito de aplicação do art. 151, da CF, em todos os seus incisos, é o das relações entre entidades federadas, entre si. Não tem por objeto a União Federal quando está se apresenta como a República Federativa do Brasil, na ordem externa‖ (ADI 1.600/DF, Relator Ministro Nelson Jobim, DJ de 20.6.2003).

109 A matéria é tratada no art. 20 do texto constitucional, em rol exemplificativo. Em outras palavras, outros bens podem ser atribuídos à União além daqueles já constantes no referido dispositivo.

Vejamos cada um desses bens:

I - os que atualmente lhe pertencem e os que lhe vierem a ser atribuídos;

II - as terras devolutas indispensáveis à defesa das fronteiras, das fortificações e construções militares, das vias federais de comunicação e à preservação ambiental, definidas em lei;

Desde a CF/1891, as terras devolutas pertencem, via de regra, aos Estados-membros. À União, como visto, são conferidas somente aquelas indispensáveis à defesa das fronteiras e de outros interesses nacionais.

O professor Celso Antônio Bandeira de Mello assim conceitua terras devolutas:

Pode-se definir as terras devolutas como sendo as que, dada a origem pública da propriedade fundiária no Brasil, pertencem ao Estado – sem estarem aplicadas a qualquer uso público – porque nem foram trespassadas (repassadas) do Poder Público aos particulares, ou, se o foram, caíram em comisso, nem se integraram no domínio privado por algum título reconhecido como legítimo.¹⁹²

III - os lagos, rios e quaisquer correntes de água em terrenos de seu domínio, ou que banhem

mais de um Estado, sirvam de limites com outros países, ou se estendam a território estrangeiro ou dele provenham, bem como os terrenos marginais e as praias fluviais;

IV - as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limítrofes com outros países; as praias marítimas; as ilhas oceânicas e as costeiras, excluídas, destas, as que contenham a sede de Municípios, exceto aquelas áreas afetadas ao serviço público e a unidade ambiental federal, e as referidas no art. 26, II;

ATENÇÃO: esse dispositivo foi alterado pela EC 46/05. Antes, não havia a ressalva em relação às ilhas

que contivessem sede de municípios. Assim, moradores de importantes cidades, tais como São Luís/MA, Vitória/ES, Florianópolis/SC não eram proprietários da área em que moravam, já que a terra era da União. Com isso, ficavam impedidos, por exemplo, de comprar imóvel pelo SFH.

V - os recursos naturais da plataforma continental e da zona econômica exclusiva; VI - o mar territorial;

VII - os terrenos de marinha e seus acrescidos; VIII - os potenciais de energia hidráulica;

IX - os recursos minerais, inclusive os do subsolo;

X - as cavidades naturais subterrâneas e os sítios arqueológicos e pré-históricos; XI - as terras tradicionalmente ocupadas pelos índios.

O artigo 231 da CF/88 diz que as terras tradicionalmente ocupadas pelos índios destinam-se a sua posse permanente, cabendo-lhes o usufruto exclusivo das riquezas do solo, dos rios e dos lagos nelas existentes. Essas terras são inalienáveis e indisponíveis, além do que os direitos sobre elas são imprescritíveis.

Os estados, o Distrito Federal, os Municípios e órgãos da administração direta da União têm

direito à participação no resultado da exploração de petróleo ou gás natural, de recursos hídricos

para fins de geração de energia elétrica e de outros recursos minerais no respectivo território, plataforma continental, mar territorial ou zona econômica exclusiva, ou compensação financeira por essa exploração.

Esse direito de participação remete aos famosos royalties, que fortalecem os cofres de algumas cidades do país, como, por exemplo, Campos/RJ.

Além disso, a faixa de até 150 quilômetros de largura, ao longo das fronteiras terrestres, designada como faixa de fronteira, é considerada fundamental para defesa do território nacional, e sua ocupação e utilização serão reguladas em lei.

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110 12.4. Territórios

Embora atualmente não haja nenhum, podem ser criados por lei complementar. Na hipótese, integrariam a União, na condição de autarquias (administração indireta).

Ao contrário do que acontece com os entes federados (U, E, DF e M), os territórios não gozam de autonomia política, pois o seu governador será nomeado pelo Presidente da República, após aprovação do Senado Federal.

Diferentemente do Distrito Federal, os territórios podem ser divididos em municípios. Essa é, aliás, a única hipótese em que a União poderá intervir diretamente em município. Isso porque, se o município estiver situado dentro de um estado-membro, apenas este poderá intervir na municipalidade.

A fiscalização de contas caberá ao Congresso Nacional, após prévio parecer do TCU.

Possuindo mais de cem mil habitantes, o Território terá Poder Judiciário de 1ª e 2ª instâncias, além de Ministério Público e Defensoria Pública Federal.

Aos Estados-membros é conferido um número de Deputados Federais que varia entre o mínimo de 8 e o máximo de 70. Nos territórios, o número é fixo, no patamar de 4. Ressalte-se que os territórios não possuirão senadores, tal qual ocorre com os municípios.

Lembramos que a CF/88 transformou os Territórios Federais de Roraima e do Amapá em Estados (art. 14, do ADCT) e, quanto a Fernando de Noronha, determinou sua extinção, sendo sua área reincorporada ao Estado de Pernambuco.

ATENÇÃO: o surgimento de novos estados pode ocorrer tanto pelo desmembramento dos já existentes

(Ex.: Tocantins – art. 13, do ADCT) quanto pela transformação de anterior território federal em estado (Ex.: Roraima, Amapá e Acre – este último virou estado no ano de 1962).

12.5. Estados

São regidos e organizados por Constituição Estadual, que deverá observar os princípios da Constituição Federal.

12.5.1. Princípios que devem ser respeitados na elaboração da Constituição Estadual De acordo com Uadi Lamego Bulos¹⁹³, seriam três espécies de princípios:

12.5.1.1. Princípios constitucionais sensíveis:

São aqueles previstos no artigo 34, inciso VII, da CF/88. Uma vez desrespeitados, autorizam a decretação de intervenção federal.

12.5.1.2. Princípios constitucionais estabelecidos (organizatórios):

Para o citado autor, ―são aqueles que limitam, vedam ou proíbem a ação indiscriminada do Poder Constituinte Decorrente. Por isso mesmo, funcionam como balizas reguladoras da capacidade de auto-organização dos Estados‖. Eles se subdividem em:

a limites explícitos vedatórios ou mandatórios: proíbem os estados de praticar atos ou

procedimentos contrários aos fixados pelo Constituinte Originário (Ex.: artigo 19), ou impõem restrições à liberdade de organização. Ex.: art. 18, § 4º, da CF/88.

b limites inerentes: implícitos ou tácitos, vedariam qualquer possibilidade de invasão de

competência por parte dos estados-membros;

c limites decorrentes: assim chamados por decorrerem das disposições expressas. Ex.:

necessidade de se respeitar a dignidade da pessoa humana, os princípios republicano e da legalidade.

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111 Alertamos os estudantes que, para o Supremo Tribunal, a norma prevista no art. 57, § 4º, da CF/88, que trata da proibição de recondução dos parlamentares para as Mesas das Casas Legislativas (Câmara, Senado e Congresso) não é norma de repetição obrigatória, pois não se enquadra entre os princípios constitucionais estabelecidos.

Confira-se:

CONSTITUCIONAL. ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA ESTADUAL:MESA DIRETORA: RECONDUÇÃO PARA O MESMO CARGO. Constituição do Estado de Rondônia, art. 29, inc. I, alínea b, com a redação da Emenda Const. Estadual nº 3/92. C.F., art. 57, § 4º. TRIBUNAL DE CONTAS: CONSELHEIRO: NOMEAÇÃO: REQUISITO DE CONTAR MENOS DE SESSENTA E CINCO ANOS DE IDADE. Constituição do Estado de Rondônia, art. 48, § 1º, I, com a redação da Emenda Const. Estadual nº 3/92. C.F., art. 73, § 1º, I. I. - A norma do § 4º do art. 57 da C.F. que,

cuidando da eleição das Mesas das Casas Legislativas federais, veda a recondução para o mesmo cargo na eleição imediatamente subsequente, não é de reprodução obrigatória nas Constituições dos Estados-membros, porque não se constitui num princípio constitucional estabelecido.¹⁹⁴

12.5.1.3. Princípios constitucionais extensíveis:

―São aqueles que integram a estrutura da federação brasileira, relacionando-se, por exemplo, com a forma de investidura em cargos eletivos (artigo 77), o processo legislativo (arts. 59 e ss), os orçamentos (arts. 165 e ss), os preceitos ligados à Administração Pública (arts. 37 e ss)‖.

12.5.2. Eleições indiretas

É certo que legislar sobre direito eleitoral é competência privativa da União – art. 22, I, da CF/88. A existência dessa disposição constitucional gerou discussão no âmbito da Suprema Corte, quando se questionou se poderiam os Estados-membros editar normas regulando as eleições indiretas em caso de dupla vacância nos cargos de Governador e Vice-Governador.

A esse respeito, decidiu o STF que ―a escolha do Governador e do Vice-Governador de Estado, para efeito de exercício residual do mandato político, na hipótese de dupla vacância desses cargos executivos, subsume-se à noção de matéria político-administrativa que se acha essencialmente sujeita, no que concerne à sua positivação formal, ao domínio institucional reservado à atuação normativa do Estado-membro‖. 195

Assim, cabe à Assembleia Legislativa de cada estado regular a matéria, anotando-se que esse tema não exige a aplicação do princípio da simetria. Em outras palavras, os Estados-membros, ao regularem as hipóteses de escolha dos cargos de Governador e Vice, decorrentes da dupla vacância, não precisam seguir o modelo previsto no art. 81, § 1º, da CF/88.

Em recente julgamento, envolvendo lei do Estado de Tocantins a qual regulamentava as

regras para realização das eleições indiretas (houve a vacância dos cargos de governador e vice nos

dois últimos anos do mandato), o STF reconheceu a constitucionalidade da norma no ponto em que previa que a votação na Assembleia Legislativa daquele estado deveria ser aberta.

Veja-se, a propósito, o seguinte trecho do Informativo nº 562/STF:

No que respeita à questão de saber se a votação, na eleição indireta, deveria ser aberta ou fechada, mencionando que a lei vigente teria adotado a aberta, apontou o relator orientação jurisprudencial que declarara a constitucionalidade do preceito de votação aberta. Frisou, entretanto, que a questão não se resolveria de todo no plano dos aspectos práticos da opção legislativa aqui adotada, qual seja, o voto aberto, por haver, sob tal perspectiva, bons argumentos em favor de ambas as soluções teóricas. Esclareceu que, se a votação secreta subtrai ao eleitor, na condição de representado, a possibilidade de controlar as escolhas dos representantes, facilita-o a vfacilita-otaçãfacilita-o aberta, sfacilita-obretudfacilita-o quandfacilita-o haja suspeita facilita-ou riscfacilita-o de acfacilita-ordfacilita-os facilita-obscurfacilita-os de bastidores.¹⁹⁶

194

ADI 793/RO, Relator Ministro Carlos Velloso, DJ de 16.5.1997.

195

ADI 1.057-MC/BA, Relator Ministro Celso de Mello, DJ de 6.4.2001. Essa orientação foi reafirmada quando do julgamento da ADI 4.298-MC/TO, Relator Ministro Cezar Peluso, DJe de 27.11.2009.

196

112

O número de Deputados na Assembleia Legislativa corresponde ao triplo da representação do estado na Câmara dos Deputados. Ou seja: se o Estado tem 8 parlamentares na Câmara dos Deputados, terá 24 deputados estaduais.

Essa regra, no entanto, só valerá até ser atingido o quociente de 36 representantes; a partir daí serão acrescidos tantos quantos forem os deputados federais acima de doze.

Para facilitar a compreensão desse árido tema, valemo-nos da seguinte fórmula matemática:

X = Y + 24

Onde: x equivale ao número de deputados estaduais e y se refere ao número de deputados

federais.

Tomando-se por exemplo o Estado de São Paulo, que conta com 70 deputados federais, teríamos:

Nº de deputados estaduais = 70 + 24, ou seja, 94 deputados estaduais.

12.5.3. Bens dos Estados

O artigo 26 da CF enumera os seguintes bens dos estados:

I - as águas superficiais ou subterrâneas, fluentes, emergentes e em depósito, ressalvadas, neste caso, na forma da lei, as decorrentes de obras da União;

II - as áreas, nas ilhas oceânicas e costeiras, que estiverem no seu domínio, excluídas aquelas sob domínio da União, Municípios ou terceiros;

III - as ilhas fluviais e lacustres não pertencentes à União; IV - as terras devolutas não compreendidas entre as da União.

Desde a CF/1891, as terras devolutas pertencem, via de regra, aos Estados-membros. À União, como visto, são conferidas somente aquelas indispensáveis à defesa das fronteiras e de outros interesses nacionais.

12.5.4. Hipóteses de alteração na divisão interna do território brasileiro

A Constituição lista quatro possibilidades de alteração na divisão interna do território brasileiro.

São elas:

1 incorporação (ou fusão): ocorre quando dois ou mais estados se unem com outro nome;

Nesse caso, os Estados perdem sua personalidade e integram um novo Estado. Pode abranger dois ou mais Estados.

2 anexação: é quando uma parte do Estado-membro se anexa a outro Estado-membro, não havendo a criação de novo ente federativo. A mudança fica restrita à alteração de limites

territoriais;

3 subdivisão: segundo Alexandre de Moraes197, ―ocorre quando um Estado divide-se em vários novos Estados-membros, todos com personalidades diferentes, desaparecendo por completo o

Estado-originário‖;

4 desmembramento: assim como ocorre na anexação, uma ou mais parcelas de determinado

Estado-membro se separa. A parcela desmembrada, no entanto, é utilizada para a formação de novo Estado ou de Território Federal.

Foi o que ocorreu, por exemplo, com o Estado de Tocantins, criado pela Constituição de 1988 (artigo 13, ADCT) e o que recentemente se discutiu em relação ao Estado do Pará (PA), local

197

113 que daria lugar a mais duas Unidades da Federação: o Estado do Carajás (CA), cuja capital seria Marabá, e o Estado do Tapajós (TA), que teria como capital Santarém.

No caso do desmembramento paraense, o plebiscito popular rejeitou os novos Estados. Para quaisquer um desses procedimentos acima listados devem ser obedecidas as seguintes etapas:

1ª etapa  faz-se consulta à população interessada, por meio de plebiscito, para saber se há

interesse.

Se a resposta da população for negativa, não haverá outras fases, pois a decisão popular no caso terá força vinculante.

2ª etapa  apresentação de projeto de Lei Complementar.

Durante o trâmite no Congresso Nacional haverá audiência das Assembleias Legislativas interessadas (art. 48, VI, CF). O parecer das assembleias, entretanto, não tem força vinculante. Assim, mesmo que as casas legislativas estaduais opinem contrariamente, o Congresso Nacional poderá criar o novo estado.

3ª etapa  aprovação pelo Congresso Nacional. Como se trata de lei complementar, exige-se

quorum de maioria absoluta (art. 69, CF/88).

ATENÇÃO: o surgimento de novos estados pode ocorrer tanto pelo desmembramento dos já existentes

(Ex.: Tocantins – art. 13, do ADCT) quanto pela transformação de anterior território federal em estado (Ex.: Roraima, Amapá e Acre – este último virou estado no ano de 1962).

No documento 1. TEORIA DA CONSTITUIÇÃO (páginas 107-113)