QUESTÕES SOBRE O TEMA
14.8. Processo Legislativo
Nos artigos 59 a 69, a CF/88 traz as regras para a elaboração dos chamados atos normativos primários. Eles recebem essa nomenclatura por retirarem sua força normativa diretamente da Constituição Federal.
Já os atos normativos secundários se subordinam aos primários, sofrendo o chamado controle de legalidade. Entre eles, temos as portarias, as instruções normativas e os decretos regulamentares.
Afora os atos normativos primários, existem as normas supralegais, que são os tratados internacionais sobre direitos humanos, não submetidos ao regramento inserido pelo art. 5º, § 3º, da CF/88 (aprovação na Câmara e no Senado, em dois turnos, com voto de 3/5 dos membros de cada uma dessas Casas).
O artigo 59 da CF/88 lista os seguintes atos normativos primários: Emendas à Constituição, leis complementares, leis ordinárias, leis delegadas, medidas provisórias, decretos legislativos e resoluções (legislativas).
A não observância das regras constitucionais levará à declaração de inconstitucionalidade da norma criada, por vício formal, também chamado de nomodinâmico.
Lembramos que quando se submete a controle de constitucionalidade a norma deve ser compatível com a Constituição sob o critério formal e material. O critério formal, como vimos, refere-se ao respeito ao devido processo legislativo. Já o critério material apura se o conteúdo da norma está de acordo com o texto constitucional.
Assim, a norma pode padecer de vício formal ou material de constitucionalidade. Vejamos os seguintes exemplos:
Sabemos que a Constituição Federal proíbe, em tempos de paz, a pena de morte. Caso algum parlamentar apresente um projeto de lei, estabelecendo essa pena para os crimes hediondos, estaremos diante de norma inconstitucional sob o ângulo material (inconstitucionalidade nomoestática).
Uma lei complementar deve ser aprovada pelo quórum de maioria absoluta de votos, tanto na Câmara quanto no Senado. Supondo que essa lei tenha sido aprovado pelo quórum de maioria relativa, ela padecerá de vício formal de constitucionalidade, pouco importando qual o conteúdo nela contido.
Vejamos o quadro a seguir:
Diferença entre vício formal e vício material:
Vício material Também chamado de nomoestático. Está relacionado ao conteúdo da espécie
normativa. Ex.: lei discriminatória que afronta o princípio da igualdade.
Vício formal
Também chamado de nomodinâmico. Está relacionado ao processo de formação da lei. Pode ser:
a subjetivo: vício está na fase de iniciativa (quem inicia projeto não é a ‗pessoa certa‘).
Ex.: projeto de lei da competência do PR é apresentado por parlamentar.
b objetivo: vício está nas demais fases do processo. Ex.: desrespeito ao quórum de
votação.
O processo legislativo desenvolve-se em diferentes fases. A primeira delas é a fase de iniciativa. A partir daí, segue-se a discussão e votação nas Casas legislativas. Sendo aprovado o projeto, haverá a manifestação do Presidente da República – sanção ou veto –, ausente em algumas espécies normativas. Por fim, na fase complementar, será feita a promulgação e a publicação do ato normativo.
Sobre o tema, apresentamos este quadro esquemático: Fases do processo legislativo
F 1 Iniciativa Pode ser geral, concorrente, privativa (exclusiva ou reservada), popular e
166 A S E S 2 Constitutiva Deliberação Parlamentar Discussão Votação Deliberação Executiva* Sanção Veto 3 Complementar Promulgação Publicação
* Alguns atos normativos primários não passam por deliberação executiva. São eles: emendas à Constituição, resoluções,
decretos legislativos, leis delegadas e medidas provisórias aprovadas pelo Congresso Nacional sem alterações.
14.8.1. Fase de iniciativa
14.8.1.1. Iniciativa geral
O art. 61 da CF/88 define que as leis ordinárias e complementares podem ser propostas por qualquer deputado federal ou senador; por comissão da Câmara, do Senado ou do Congresso Nacional; pelo Presidente da República; pelo Supremo Tribunal Federal; pelos Tribunais Superiores; ou pelo Procurador-Geral da República.
Essa regra trata da iniciativa geral e terá lugar sempre que o texto constitucional não exigir que o projeto seja iniciado por alguma autoridade específica.
14.8.1.2. Iniciativa concorrente
É quando se atribui a competência a mais de uma pessoa ou órgão. Exemplificando, ao tratar sobre a propositura de emendas ao seu texto, a Constituição lista os seguintes legitimados:
Art. 60. A Constituição poderá ser emendada mediante proposta:
I - de um terço, no mínimo, dos membros da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal; II - do Presidente da República;
III - de mais da metade das Assembleias Legislativas das unidades da Federação, manifestando-se, cada uma delas, pela maioria relativa de seus membros.
14.8.1.3. Iniciativa privativa, reservada ou exclusiva
É aquela em que a Constituição atribui competência somente a uma pessoa. Caso o processo legislativo seja iniciado por pessoa diversa da prevista no texto constitucional, ocorrerá vício formal de iniciativa, que caracteriza inconstitucionalidade.
Sobre o tema, vejamos a seguinte situação hipotética:
Um projeto de lei tratando sobre aumento de vencimentos para servidores da administração direta é apresentado por um deputado federal. Essa proposta legislativa é aprovada na Câmara e no Senado, sancionada pelo Presidente da República, que a promulgou e a publicou.
De acordo com o art. 61, § 1º, II, ‗a‘, da CF/88, a iniciativa para a apresentação dessa lei caberia privativamente ao Presidente da República. Vimos que ele sancionou o projeto e sabemos que essa sanção corresponde à sua concordância.
Pergunta-se: o vício de iniciativa foi suprido pela sanção presidencial? A resposta há de ser negativa.
Com efeito, a jurisprudência dominante entende que eventual vício de iniciativa nunca se convalida, nem mesmo com a sanção.283
A Suprema Corte consolidou a orientação da inexistência de iniciativa privativa em matéria tributária. Assim, esse tema se insere na iniciativa concorrente, atribuída ao Chefe do Executivo e também aos parlamentares.
Nesse sentido:
283
167 PROCESSO LEGISLATIVO. NORMAS SOBRE DIREITO TRIBUTÁRIO. INICIATIVA CONCORRENTE ENTRE O CHEFE DO PODER EXECUTIVO E OS MEMBROS DO LEGISLATIVO. POSSIBILIDADE DE LEI QUE VERSE SOBRE O TEMA REPERCUTIR NO ORÇAMENTO DO ENTE FEDERADO. IRRELEVÂNCIA PARA FINS DE DEFINIÇÃO DOS LEGITIMADOS PARA A INSTAURAÇÃO DO PROCESSO LEGISLATIVO. AGRAVO IMPROVIDO. I – A iniciativa de leis que versem sobre matéria tributária é concorrente entre o chefe do poder executivo e os membros do legislativo. II – A circunstância de as leis que versem sobre matéria tributária poderem repercutir no orçamento do ente federado não conduz à conclusão de que sua iniciativa é privativa do chefe do executivo.284
A regra acima delineada encontra uma exceção: no caso de leis que disponham acerca de matéria tributária pertinente a Territórios Federais tem-se iniciativa privativa do Presidente da República, consoante prevê o art. 61, § 1º, II, b, da CF/88.
Invocando a regra prevista no art. 61, § 1º, II, ‗e‘, da CF/88, o STF declarou a inconstitucionalidade de lei estadual, proposta por deputado estadual, que conferia à Secretaria de Educação do Estado de Alagoas a obrigatoriedade de instituir programa de leitura de jornais e revistas em salas de aula.285 Na ocasião, foi dito que mesmo sendo louvável a iniciativa do parlamentar, deveria ser respeitada a regra constitucional, que diz competir ao Presidente da República – e, em simetria, aos Governadores de Estado – cuidar da criação e estruturação dos órgãos da administração indireta.
É também em decorrência da aplicação do princípio da simetria que não pode o Legislativo Estadual apresentar emenda parlamentar que implique aumento de despesa em projeto de lei de iniciativa reservada do Poder Executivo.286
O mesmo raciocínio, aliado à aplicação do princípio da separação de poderes veda emenda parlamentar que provoque aumento de despesa em projeto de iniciativa do Poder Judiciário287 ou do Ministério Público288.
Por outro lado, a própria Constituição admite que emenda parlamentar implique aumento de despesa. É o que consta no art. 166, §§ 3º e 4º, da CF/88, dispositivo que trata sobre as leis orçamentárias.
14.8.1.4. Iniciativa popular
A possibilidade de o povo apresentar projeto de lei é uma das formas de exercício do poder, de forma direta, ao lado do plebiscito ou do referendo, consoante preceitua o art. 14 da CF/88.
Diz o art. 61, § 2º, da CF/88 que a iniciativa popular pode ser exercida pela apresentação à Câmara dos Deputados de projeto de lei subscrito por, no mínimo, um por cento do eleitorado nacional, distribuído pelo menos por cinco Estados, com não menos de três décimos por cento dos eleitores de cada um deles.
A Lei nº 9.709/98, em seu artigo 13, estabelece que o projeto de lei de iniciativa popular deverá circunscrever-se a um só assunto. Ademais, ele não poderá ser rejeitado por vício de forma, cabendo à Câmara dos Deputados, por seu órgão competente, providenciar a correção de eventuais impropriedades de técnica legislativa ou de redação.
Por outro lado, vê-se que o texto constitucional faz referência a ―projeto de lei‖, o que abrange as leis ordinárias e complementares. A regra, no entanto, não permite a iniciativa popular para a propositura de emenda à Constituição.
Nesse sentido, chamamos a atenção para a Lei Complementar nº 135/10, a chamada Lei da
Ficha Limpa, norma que é fruto da iniciativa popular.
Na esfera municipal, vale a exigência veiculada no art. 29, XIII, da CF/88, segundo o qual ―a iniciativa popular de projetos de lei de interesse específico do Município, da cidade ou de bairro, através de manifestação de, pelo menos 5% do eleitorado‖.
284
RE 590.697-ED/MG, Relator Ministro Ricardo Lewandowski, DJe de 6.9.2011.
285
ADI 2.329/AL, Relatora Ministra Cármen Lúcia, DJe de 25.6.2010.
286
ADI 2.079/SC, Relator Ministro Maurício Corrêa, DJ de 18.6.2004.
287
ADI 4.062-MC/SC, Relator Ministro Joaquim Barbosa, DJe de 20.6.2008.
288
168 No âmbito estadual, o art. 27, § 4º, da CF/88 aponta que ―a lei disporá sobre a iniciativa popular no processo legislativo estadual‖.
Acresça-se que a Constituição Estadual pode prever a propositura de emenda à Constituição por iniciativa popular. Vimos linhas atrás que na Constituição Federal não há autorização similar.
14.8.1.5. Iniciativa conjunta
Diferentemente do que acontece com a iniciativa concorrente, na iniciativa conjunta se exige uma comunhão de vontades, ou seja, que o projeto de lei seja subscrito por diferentes autoridades.
A Emenda 19/98, responsável por implementar a chamada Reforma Administrativa, acrescentou o inciso XV ao art. 48 da CF/88, estabelecendo que a fixação do subsídio dos Ministros do Supremo Tribunal Federal seria fixada a partir de lei de iniciativa conjunta dos Presidentes da República, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal e do Supremo Tribunal Federal.
A justificativa para o uso da iniciativa conjunta decorre do fato de o subsídio de Ministro do STF funcionar como teto geral do funcionalismo de todos os Poderes e em todas as esferas de governo.
No entanto, essa regra não chegou a ser aplicada na prática.
Com efeito, antes mesmo da edição de algum projeto de lei subscrito por essas autoridades, a EC 41/03 acabou com a iniciativa conjunta. Agora, a fixação desses valores depende da apresentação de projeto de lei de iniciativa privativa do próprio Supremo Tribunal.
14.8.2. Fase constitutiva
14.8.2.1. Deliberação parlamentar
Em razão da existência do bicameralismo federativo, os projetos de lei federal, devem ser apreciados pelas duas Casas: iniciadora e revisora.
Na maioria das vezes a Casa iniciadora é a Câmara dos Deputados (para projetos de iniciativa do Presidente da República, do Supremo Tribunal Federal, dos Tribunais Superiores, iniciativa concorrente dos Deputados ou de Comissões da Câmara dos Deputados, do Procurador-Geral da República, iniciativa popular).
Perante o Senado Federal são propostos os projetos de lei de iniciativa dos Senadores ou de Comissões do Senado.
Após a sua iniciação, o projeto vai para a Comissão de Constituição e Justiça – CCJ – para se analisar se ele é constitucional.
Daí segue, se for o caso, para aprovação em Plenário.
Sendo aprovado pela Casa Iniciadora, o projeto seguirá para a revisora, onde poderá: a ser aprovado: se for aprovado pela Casa Revisora, será enviado para sanção ou veto do Chefe
do Executivo (isso para as situações em que se exige sua participação);
b ser rejeitado: se a Casa Revisora não aprovar o projeto, ele será arquivado (só podendo, em
se tratando de lei ordinária ou lei complementar, ser reapresentado dentro da mesma sessão legislativa pela proposta de maioria absoluta dos membros de qualquer das Casas);
c ser emendado (alterado): nesse caso, a parte que foi alterada deverá ser apreciada novamente
pela Casa que deu início.
Fala-se que no Brasil haveria um bicameralismo desigual, já que a Casa iniciadora teria papel mais importante que a revisora.
Com efeito, cabe à Casa iniciadora dar a palavra final. Isso porque, caso a revisora resolva alterar o projeto aprovado pela iniciadora, deverá o projeto retornar a esta, que terá duas opções: aprovar ou rejeitar as modificações. Em outras palavras, havendo a rejeição das alterações, prevalecerá o primeiro projeto, aquele que tinha sido encaminhado.
169 Um projeto de Lei A possui dez artigos. Ele é aprovado pela Câmara (casa iniciadora) e encaminhado do Senado (casa revisora). Chegando a esta última, dois artigos são modificados. Esta parte do projeto de lei retornará à Câmara, que poderá aprovar as modificações ou rejeitá-las – hipótese na qual seguirá para sanção o projeto contendo os dez artigos originalmente aprovado pela Câmara.
O art. 64, § 1º, da CF/88 prevê o chamado regime de urgência constitucional. Ele consiste em um pedido formulado pelo Presidente da República para que projeto de sua iniciativa seja votado com brevidade.
Aplicando-se esse regramento, cada uma das Casas terá 45 dias para apreciar o projeto. Se houver emenda na Casa revisora, a iniciadora deverá analisar a emenda no prazo de 10 dias. Fazendo-se a somatória desFazendo-ses prazos, chega-Fazendo-se ao montante de 100 dias. Lembramos que esFazendo-ses prazos não correm durante recesso do Congresso Nacional.
Não havendo a manifestação do Congresso dentro do período mencionado, haverá o sobrestamento das demais deliberações (exceto as medidas provisórias). É o chamado trancamento de pauta.
ATENÇÃO: além do regime de urgência, previsto na CF/88, o regimento interno prevê a possibilidade
de se requerer urgência na votação de determinadas matérias. É a chamada urgência regimental (art. 336, RISF e art. 152 do RICD).
14.8.2.2. Deliberação executiva
Esta fase só acontece nas leis ordinárias e complementares, além das medidas provisórias modificadas pelo Congresso Nacional. Desse modo, não haverá sanção ou veto nas emendas à Constituição, nas resoluções e nos decretos legislativos, nas leis delegadas, ou ainda nas medidas provisórias aprovadas sem modificação pelo Congresso Nacional.
A deliberação parlamentar consiste na demonstração da concordância – ou não – do Presidente da República. Caso ele esteja de acordo com o texto do projeto, deverá sancioná-lo; entendendo haver vícios, pode o Chefe do Executivo vetar a proposta que lhe foi encaminhada.
A sanção pode ainda ser expressa ou tácita. Esta última acontece quando o Presidente não se manifesta dentro do prazo de 15 dias úteis, dado pela Constituição.
De outro lado, o veto presidencial pode ser total ou parcial. Aquele acontece quando toda a proposta legislativa é rejeitada, enquanto o veto parcial abrangerá apenas determinado artigo, parágrafo, inciso ou alínea.
Lembramos que não pode o Presidente vetar apenas uma palavra ou expressa dentro de uma frase. Essa proibição é para evitar desvirtuamento do projeto aprovado pelo Legislativo. Basta pensar que na seguinte frase: ―Não poderá ser realizada a alienação de determinado bem‖. Excluída a palavra ―não‖ do texto, certamente outro sentido terá a lei.
Optando o Chefe do Executivo pelo veto, deverá ele comunicar as razões de sua decisão ao Presidente do Senado dentro do prazo de 48 horas.
A motivação do veto poderá ser política ou jurídica, conforme a seguinte ilustração: Motivação do veto
Veto político Veto Jurídico
O Presidente da República entende que o projeto de lei, apesar de constitucional, é contrário ao interesse público. Ex.: determinado aumento aos aposentados, se concedido, pode causar desequilíbrio nas contas públicas.
O Presidente da República entende que o projeto de lei é inconstitucional.
Ex.: está presente vício de iniciativa, o que torna o projeto inconstitucional, sob o ponto de vista formal.
Vimos que a inércia do Presidente da República dentro do prazo constitucional – 15 dias úteis – corresponde à sanção tácita. Também haverá sanção caso ele deixe de motivar o seu veto.
Após o veto, caberá ao Congresso Nacional apreciá-lo, em sessão conjunta, dentro do prazo de 30 dias, contado a partir do recebimento. Não havendo deliberação dentro desse prazo, serão sobrestadas as demais proposições. Ou seja, será trancada a pauta do Congresso Nacional.
170 Optando o Congresso nacional pela rejeição (derrubada) de veto, essa decisão – tomada em sessão secreta – produzirá os efeitos de sanção presidencial, seguindo-se para a promulgação, a cargo do Presidente da República.
14.8.3. Fase complementar
Divide-se em promulgação e publicação. Analisemos cada uma delas:
14.8.3.1. Promulgação
O que se promulga é a lei e não o projeto de lei. Em outras palavras, o projeto se torna lei com sanção presidencial ou com derrubada de veto por parte dos parlamentares.
A promulgação das leis (ordinária, complementar) será feita, em regra, pelo Presidente da República.
No entanto, na hipótese de sanção tácita ou ainda na derrubada de veto, caberá ao Presidente do Senado fazer a promulgação se o Chefe do Executivo permanecer inerte pelo prazo de 48 horas.
Ficando inerte também o Presidente do Senado pelo prazo de 48 horas, a promulgação passa a ser incumbência do Vice-Presidente do Senado.
14.8.3.2. Publicação
É o ato por meio do qual a lei é levada ao conhecimento de todos. É nesse momento que o cumprimento da lei pode começar a ser exigido.
A Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro – antiga LICC – preceitua em seu artigo 1º que, salvo disposição em contrário, a lei começa a vigorar, no Brasil, 45 dias após a publicação e, no exterior, 03 meses após a publicação.
Se houver disposição em contrário (Ex.: esta lei entrará em vigor na data de sua publicação) prevalecerá sobre a regra.
14.9. Espécies normativas