Criação, incorporação, fusão ou desmembramento de municípios

Tal qual acontece com a reorganização no âmbito estadual, eventual modificação na estrutura dos municípios deve respeitar algumas etapas previstas na Constituição Federal. São elas:

1ª etapa  lei complementar federal determina período em que se pode fazer a criação,

desmembramento, incorporação ou fusão de municípios.

Ainda não foi editada essa lei complementar, que passou a ser exigida após a promulgação da EC 15/96. Assim, por enquanto não é possível a criação, incorporação, fusão, subdivisão ou desmembramento de municípios.

199

RE 362.820-AgRg/RS, Relator Ministro Ayres Britto, DJe de 17.5.2011.

200

Cf. BASTOS, Celso. Transporte rodoviário coletivo (linhas intermunicipais). Cadernos de direito constitucional e ciência

118 A partir do momento em que for editada a lei complementar federal, será necessário respeitar as fases seguintes:

2ª etapa  estudo de viabilidade municipal;

3ª etapa  plebiscito: se estudo de viabilidade der parecer favorável, é feita consulta (plebiscito)

às populações dos municípios envolvidos. Esse plebiscito é convocado pela Assembleia Legislativa;

4ª etapa  criação do novo município por lei ordinária estadual.

A criação de municípios é assunto que tem merecido especial atenção em razão dos recentes acontecimentos, que ensejaram, inclusive a promulgação da EC nº 57/08.

Para (começar a) entender a problemática, é indispensável a comparação entre a redação atual e anterior do art. 18, § 4º, da CF/88:

Art. 18, § 4º (redação original) Art. 18, § 4º (redação dada pela EC 15/96):

A criação, a incorporação, a fusão e o desmembramento de Municípios preservarão a continuidade e a unidade histórico-cultural do ambiente urbano, far-se-ão por lei estadual, obedecidos os requisitos previstos em lei complementar

estadual, e dependerão de consulta prévia, mediante

plebiscito, às populações diretamente interessadas.

A criação, a incorporação, a fusão e o desmembramento de Municípios, far-se-ão por lei estadual, dentro do período determinado por lei complementar federal, e dependerão de consulta prévia, mediante plebiscito, às populações dos Municípios envolvidos, após divulgação dos Estudos de Viabilidade Municipal, apresentados e publicados na forma da lei.

A intenção ao se promulgar a EC 15/96 era frear a criação de municípios. Nesse sentido, a redação introduzida via emenda somente possibilita a criação dentro do período determinado por lei

complementar federal.

A referida lei complementar federal ainda não foi editada. Assim, não se poderia criar novos municípios, já que o art. 18, § 4º, da CF/88 veicula uma norma de eficácia limitada.

Ocorre que, mesmo em contrariedade ao texto constitucional, foram criados novos municípios.

A questão, então, chegou ao STF e, no julgamento de ação direta de inconstitucionalidade (na qual se discutia a criação do município de Luís Eduardo Magalhães/BA), decidiu-se que, embora a criação do município não tenha obedecido aos parâmetros constitucionais, existia uma situação consolidada que, caso fosse destituída, acarretaria prejuízos ainda mais gravosos.201

Assim, invocando diversos princípios constitucionais (reserva do impossível; continuidade do Estado; princípio federativo; segurança jurídica; princípio da confiança; princípio da força normativa dos fatos; e princípio da situação excepcional consolidada), declarou a norma (de criação do município) inconstitucional, mas manteve sua vigência pelo período de 24 meses.

Sobre o tema, também foi proferida outra importante decisão. Nela, o STF estabeleceu prazo de 18 (dezoito) meses para que o Congresso Nacional elaborasse a lei complementar federal prevista no art. 18, § 4º, da CF/88. Essa decisão consagrou o chamado apelo ao legislador.²⁰²

No final de 2008, buscando resolver a situação, o Legislativo promulgou a EC nº 57/08, de seguinte redação:

Art. 1º O Ato das Disposições Constitucionais Transitórias passa a vigorar acrescido do seguinte art. 96:

Art. 96. Ficam convalidados os atos de criação, fusão, incorporação e desmembramento de Municípios, cuja lei tenha sido publicada até 31 de dezembro de 2006, atendidos os requisitos estabelecidos na legislação do respectivo Estado à época de sua criação.

Art. 2º Esta Emenda Constitucional entra em vigor na data de sua publicação. 12.7. Distrito Federal

201

ADI 2.240/BA, Relator Ministro Eros Grau, DJ de 3.8.2007.

202

119 Assim como acontece com os municípios, também é regido por Lei Orgânica, votada em 2

turnos, com interstício (intervalo) mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços da Câmara

Legislativa.

No capítulo em que foi abordado o tema poder constituinte, asseveramos que pelo critério

funcional, mencionado por Luiz Alberto Davi Araújo e Vidal Serrano Nunes Júnior²⁰³, a Lei Orgânica

do Distrito Federal teria a mesma função das Constituições Estaduais, consubstanciando

expressão do Poder Constituinte Derivado Decorrente.

Ressaltamos nessa oportunidade que o entendimento prevalente no STF é o de que a Lei Orgânica do Distrito Federal mais se aproxima a uma Constituição Estadual. Aquela Corte faz referência à expressão Constituição distrital.

Veja-se, a propósito, este precedente:

... a Lei Orgânica do Distrito Federal apresenta, no dizer da doutrina, a natureza de

verdadeira constituição local, ante a autonomia política, administrativa e financeira que a Carta

Magna confere a tal ente federado.²⁰⁴

Com a promulgação da CF/88, o Distrito Federal deixou de ser a capital federal, missão atribuída desde então a Brasília.

Em razão da regra vazada no art. 21, incisos XIII e XIV, da CF/88, diz-se que a autonomia do Distrito Federal é parcialmente tutelada pela União. Isso porque é ela quem organiza e mantém o TJDFT, o MPDFT, as Polícias civil e militar, o Corpo de Bombeiros Militar e também a Defensoria Pública do Distrito Federal.

Essa mitigação da autonomia distrital, com a organização de instituições feita em conjunto pelo Distrito Federal e pela União, também recebe o nome de heteronomia constitucional. Nessa toada, vê-se que a Lei Orgânica do Distrito Federal prevê, em seu artigo 53, que esse ente federado possui apenas dois poderes, o Executivo e o Legislativo.

Ele possui natureza jurídica híbrida, pois acumula as competências legislativas e tributárias atinentes aos estados e aos municípios.

O número de Deputados na Câmara Legislativa corresponde ao triplo da representação do Distrito Federal na Câmara dos Deputados.

A orientação do STF é no sentido de não ser inconstitucional norma que preveja, para o processo de escolha de administrador regional, a participação popular, nos termos em que venha a dispor a lei.²⁰⁵

Com relação às prefeituras de quadras, assim se decidiu:

Lei Distrital 1.713, de 3-9-1997. Quadras residenciais do Plano Piloto da Asa Norte e da Asa

Sul. Administração por prefeituras ou associações de moradores. Taxa de manutenção e

conservação. Subdivisão do Distrito Federal. Fixação de obstáculos que dificultem o trânsito

de veículos e pessoas. Bem de uso comum. Tombamento. Competência do Poder Executivo

para estabelecer as restrições do direito de propriedade. Violação do disposto nos arts. 2º, 32 e 37, XXI, da Constituição do Brasil. A Lei 1.713 autoriza a divisão do Distrito Federal em unidades relativamente autônomas, em afronta ao texto da Constituição do Brasil – art. 32 – que proíbe a subdivisão do Distrito Federal em Municípios. Afronta a Constituição do Brasil o preceito que permite que os serviços públicos sejam prestados por particulares, independentemente de licitação (art. 37, XXI, da CF/1988). Ninguém é obrigado a associar-se em „condomínios‟ não regularmente instituídos. O art. 4º da lei possibilita a fixação de obstáculos a fim de dificultar a

entrada e saída de veículos nos limites externos das quadras ou conjuntos. Violação do direito à circulação, que é a manifestação mais característica do direito de locomoção. A Administração não poderá impedir o trânsito de pessoas no que toca aos bens de uso comum. O tombamento é constituído mediante ato do Poder Executivo que estabelece o alcance da limitação ao direito de propriedade. Incompetência do Poder Legislativo no que toca a essas restrições, pena de violação ao disposto no art. 2º da Constituição do Brasil. É incabível a delegação da execução de

203

ARAÚJO, Luiz Alberto Davi; NUNES JR, Vidal Serrano. Direito Constitucional Positivo. São Paulo: Malheiros. 2005, págs. 13-14).

204

RE 577.025/DF, Relator Ministro Ricardo Lewandowski, DJe de 6.3.2009).

205