QUESTÕES SOBRE O TEMA
14.10. Função fiscalizatória
14.10.1. Controle externo
De acordo com o art. 71 da CF/88, o controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete:
I - apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, mediante parecer prévio que deverá ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento;
O parecer do Tribunal de Contas sobre as contas do Chefe do Poder Executivo, como regra,
não vincula o Poder Legislativo, responsável pelo Controle Externo. Em outras palavras, ainda que se
recomende a desaprovação das contas, poderá o Legislativo decidir de forma contrária.
Esse entendimento é aplicável no plano federal e se estende nas esferas estadual e distrital. Entretanto, em relação às contas do Chefe do Executivo municipal (prefeito), a regra é diversa. Isso porque, de acordo com o disposto no art. 31, § 2º, da CF, o parecer prévio, emitido pelo
órgão competente sobre as contas que o Prefeito deve anualmente prestar, só deixará de prevalecer por decisão de dois terços dos membros da Câmara Municipal.
Esquematizando a questão, temos que:
Esfera Chefe do executivo Responsável pelo controle
externo Quem auxilia Parecer do TC vincula?
Federal Presidente da República Congresso Nacional TCU Não
Estadual Governador Assembleia Legislativa TCE Não
Distrital Governador Câmara Legislativa TCDF Não
Municipal Prefeito Câmara Municipal TCE Em regra, vincula; só pode ser contrariado por 2/3 da CM. TCM (onde houver)
II - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e
176 instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público;
III - apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal, a qualquer título, na administração direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, excetuadas as nomeações para cargo de provimento em comissão, bem como a das concessões de aposentadorias, reformas e pensões, ressalvadas as melhorias posteriores que não alterem o fundamento legal do ato concessório;
ATENÇÃO: a Súmula Vinculante nº 3 estabelece que nos processos perante o Tribunal de Contas da
União asseguram-se o contraditório e a ampla defesa quando da decisão puder resultar anulação ou revogação de ato administrativo que beneficie o interessado, excetuada a apreciação da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma e pensão.
IV - realizar, por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, de Comissão técnica ou de inquérito, inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, e demais entidades referidas no item 2;
V - fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais de cujo capital social a União participe, de forma direta ou indireta, nos termos do tratado constitutivo;
VI - fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União mediante convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a Município; VII - prestar as informações solicitadas pelo Congresso Nacional, por qualquer de suas Casas, ou por qualquer das respectivas Comissões, sobre a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial e sobre resultados de auditorias e inspeções realizadas;
VIII - aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas,
as sanções previstas em lei, que estabelecerá, entre outras cominações, multa proporcional ao
dano causado ao erário;
IX - assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as providências necessárias ao exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade;
X - sustar, se não atendido, a execução do ato impugnado, comunicando a decisão à Câmara dos Deputados e ao Senado Federal;
No caso de contrato, o ato de sustação será adotado diretamente pelo Congresso Nacional, que solicitará, de imediato, ao Poder Executivo as medidas cabíveis.
Se o Congresso Nacional ou o Poder Executivo, no prazo de noventa dias, não efetivar as medidas previstas no parágrafo anterior, o Tribunal decidirá a respeito.
XI - representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos apurados.
As decisões do Tribunal de que resulte imputação de débito ou multa terão eficácia de título executivo.
O Tribunal encaminhará ao Congresso Nacional, trimestral e anualmente, relatório de suas atividades.
Para o STF, além dos poderes outorgados pela Constituição expressamente no art. 71, o
TCU também possuiria os chamados poderes constitucionais implícitos. Vale a transcrição de
parte da decisão:
O Tribunal de Contas da União tem competência para fiscalizar procedimentos de licitação, determinar suspensão cautelar (artigos 4º e 113, § 1º e 2º da Lei nº 8.666/93), examinar editais de licitação publicados e, nos termos do art. 276 do seu Regimento Interno, possui legitimidade para a expedição de medidas cautelares para prevenir lesão ao erário e garantir a efetividade de suas decisões).296
De todo modo, não se enquadraria dentro desses poderes implícitos a possibilidade de decretação de quebra de sigilo bancário.
Confira-se:
296
177 Mandado de Segurança. Tribunal de Contas da União. Banco Central do Brasil. Operações financeiras. Sigilo. 1. A Lei Complementar nº 105, de 10/1/01, não conferiu ao Tribunal de
Contas da União poderes para determinar a quebra do sigilo bancário de dados constantes do Banco Central do Brasil. O legislador conferiu esses poderes ao Poder Judiciário (art. 3º), ao
Poder Legislativo Federal (art. 4º), bem como às Comissões Parlamentares de Inquérito, após prévia aprovação do pedido pelo Plenário da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do plenário de suas respectivas comissões parlamentares de inquérito (§§ 1º e 2º do art. 4º). 2. Embora as atividades do TCU, por sua natureza, verificação de contas e até mesmo o julgamento das contas das pessoas enumeradas no artigo 71, II, da Constituição Federal, justifiquem a eventual quebra de sigilo, não houve essa determinação na lei específica que tratou do tema, não cabendo a interpretação extensiva, mormente porque há princípio constitucional que protege a intimidade e a vida privada, art. 5º, X, da Constituição Federal, no qual está inserida a garantia ao sigilo bancário.297
14.10.1.1. Tribunal de Contas da União
Para auxiliar o Poder Legislativo federal na função fiscalizatória é que existe o Tribunal de Contas da União.
O STF entende que as Cortes de Contas não estão subordinadas ao Legislativo. Nesse sentido:
POSIÇÃO CONSTITUCIONAL DOS TRIBUNAIS DE CONTAS - ÓRGÃOS INVESTIDOS DE
AUTONOMIA JURÍDICA - INEXISTÊNCIA DE QUALQUER VÍNCULO DE SUBORDINAÇÃO
INSTITUCIONAL AO PODER LEGISLATIVO - ATRIBUIÇÕES DO TRIBUNAL DE CONTAS QUE
TRADUZEM DIRETA EMANAÇÃO DA PRÓPRIA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA.
- Os Tribunais de Contas ostentam posição eminente na estrutura constitucional brasileira, não se
achando subordinados, por qualquer vínculo de ordem hierárquica, ao Poder Legislativo, de
que não são órgãos delegatários nem organismos de mero assessoramento técnico. A competência institucional dos Tribunais de Contas não deriva, por isso mesmo, de delegação dos órgãos do Poder Legislativo, mas traduz emanação que resulta, primariamente, da própria Constituição da República. Doutrina. Precedentes.298
O TCU é um órgão técnico que emite pareceres sobre as contas públicas. Esses pareceres
não vinculam o Poder Legislativo, que pode aprovar as contas rejeitadas pela Corte de Contas.
A CF/88 lista os seguintes requisitos para o cargo de Ministro do TCU: a ser brasileiro (nato ou naturalizado);
b ter entre 35 e 65 anos;
c possuir idoneidade moral e reputação ilibada;
d possuir notórios conhecimentos jurídicos, contábeis, econômicos e financeiros ou de
administração pública;
e ter mais de 10 anos de exercício de função ou de efetiva atividade profissional que exija os
conhecimentos acima listados.
O TCU é composto por 9 Ministros, sendo 1/3 escolhido pelo Presidente da República, enquanto os demais são eleitos pelo Congresso nacional.
Vejamos a ilustração a seguir:
Composição do TCU
Escolhidos pelo Presidente da República Escolhidos pelo Congresso Nacional
3 Ministros
1 de livre escolha do Presidente
6 Ministros – a Constituição não lista a forma da eleição. 1 entre auditores, escolhidos em lista
tríplice elaborada pelo TCU
1 entre membros do Ministério Público junto ao TCU, escolhidos em lista tríplice elaborada pelo TCU
297
MS 22.801/DF, Relator Ministro Menezes Direito, DJe de 14.3.2008.
298
178 A nomeação dos Ministros é feita pelo Presidente da República. Para os Ministros que são indicados pelo Presidente, há, ainda, a exigência de prévia aprovação pela maioria simples do Senado Federal. Note-se que nesse caso não se exige o quorum de maioria absoluta, como acontece em relação à aprovação dos Ministros do STF, do STJ e do TST.
Os Ministros gozam das mesmas garantias, prerrogativas, impedimentos, vencimentos e vantagens dos Ministros do STJ.
O auditor, quando em substituição a Ministro, terá as mesmas garantias e impedimentos do titular e, quando no exercício das demais atribuições da judicatura, as de juiz de TRF.
Salientamos, por fim, que o Ministério Público que atua perante o Tribunal de Contas não se insere na estrutura nem do Ministério Público da União nem do Ministério Público Estadual. Ao contrário, ele está ligado à própria Corte de Contas.
Nesse sentido:
Está assente na jurisprudência deste STF que o Ministério Público junto ao Tribunal de Contas possui fisionomia institucional própria, que não se confunde com a do Ministério Público comum, sejam os dos Estados, seja o da União, o que impede a atuação, ainda que transitória, de Procuradores de Justiça nos Tribunais de Contas (...). Escorreita a decisão do CNMP que determinou o imediato retorno de dois Procuradores de Justiça, que oficiavam perante o Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul, às suas funções próprias no Ministério Público estadual, não sendo oponíveis os princípios da segurança jurídica e da eficiência, a legislação estadual ou as ditas prerrogativas do Procurador-Geral de Justiça ao modelo institucional definido na própria Constituição.299
5.10.1.1. Tribunal de Contas da União
O art. 75, parágrafo único, da CF, estabelece que cada TCE possuirá sete conselheiros, sendo que é a Constituição Estadual a responsável por organizar esses Tribunais.
A orientação do STF, expressa na Súmula 653, é no sentido de que, dos 7 conselheiros, 3
(três) são escolhidos pelo Governador e 4 (quatro) pela Assembleia Legislativa.
Assim como acontece em relação ao TCU, a escolha dos 3 conselheiros indicados pelo Chefe do Executivo – no caso, o governador – deve obedecer estes parâmetros:
1 – livre escolha do Governador;
1 – entre auditores, escolhidos em lista tríplice elaborada pelo TCE;
1 – entre membros do MP de Contas, escolhidos em lista tríplice elaborada pelo TCE.
Alertamos aos candidatos que o STF decidiu aplicar a Súmula Vinculante nº 13, que veda o nepotismo, nos casos em que o governador escolha um irmão seu para o cargo de Conselheiro do TCE. Na ocasião, o Tribunal afastou a natureza política do cargo, asseverando se tratar de cargo administrativo.300
Em outro julgamento, envolvendo outro irmão desse mesmo governador, o STF salientou ser possível a escolha de irmão do chefe do executivo local para o cargo de secretário de estado por se tratar de cargo de natureza política.301