Pensar a gestão pública nas pequenas e médias cidades no Brasil significa, pri- meiramente, compreender as disparidades regionais observadas em nosso território. Essa compreensão implica também no respeito ao conjunto das características e culturas locais, no entendimento de seus modos de funciona- mentos e na distinção das variadas demandas sociais. Cada circunstância local é também marcada por variações no que diz respeito aos papéis dos atores políticos que buscam responder aos desafios e problemas das cidades através de soluções concretas para um amplo leque de questões como, por exemplo, o saneamento básico, mobilidade urbana, segurança, iluminação pública, coleta de lixo, transporte público, gestão da educação e saúde, regularização fundiária, assistência, funcionalismo público, desenvolvimento econômico sustentável, relações com a sociedade civil organizada e com a população em geral.
Enfim, a gestão municipal, em um país majoritariamente constituído por pequenas e médias cidades, implica em uma vasta quantidade de serviços que, em si mesmos, carregam complexidades específicas e que, segundo cada realidade local, exigem interpretações e ações distintas. Ao considerar esse cenário, para forjar uma perspectiva comum para que a gestão munici- pal possa ser bem-sucedida, parece-nos essencial buscar os conhecimentos necessários para que se possa garantir a oferta de serviços públicos de qua- lidade, acessíveis à toda população (critério da universalidade). Além disso,
é preciso respeitar as diversidades inerentes aos municípios, no exercício de suas competências constitucionais, no que diz respeito às suas estrutu- ras administrativas (critério da autonomia). Há também situações que são comuns a boa parte das cidades e que podem ser tomadas, ao menos como ponto de partida por um gestor que assume um mandato, em qualquer parte do país, e que esteja realizando uma revisão geral de seu plano de governo tendo como foco a eficiência e a qualidade das ações administrativas em nível municipal (critério político-administrativo no contexto federativo).
Um dos aspectos comuns aos municípios reside no fato de que as várias políticas públicas de responsabilidade local fazem parte de uma totalidade. No fundo, todas elas representam, ou refletem, um projeto de sociedade definido por conflitos de interesses e busca de convergência na correlação das forças sociais, econômicas e políticas, em um determinado contexto democrático. Assim, as ações do gestor público local devem ser pensadas na sua articulação com um planejamento em âmbito mais global, ou nacional, que a sociedade constrói para si e que se realiza por meio de ações nos vários setores responsáveis pela gestão das políticas públicas. Uma coisa é certa: é preciso planejar, definir indicadores específicos, bem como, indicadores gerais, que levem em consideração a capacidade estatal instalada nas administrações locais. Também deve se ter em conta os cam- pos do conhecimento científico e técnico, específicos para cada política, e as determinações normativas do marco legal federal, estadual e municipal. Ao estabelecer parâmetros para uma gestão municipal, em geral, to- ma-se como base o exercício de planejar, ou seja, definir um futuro de- sejado e os meios eficazes para alcançá-lo. Trata-se de um processo que envolve diagnósticos, tomada de decisões e avaliações permanentes, dos vários fatores que estão inter-relacionados entre si, sempre considerando as visões de curto, médio e longo prazo.
De toda forma, administrar, gerir ou empreender algo no setor público im- plica em fazer uma distinção entre as várias propostas e linhas da chamada teoria do planejamento. Na administração pública brasileira, o tema do planejamento está culturalmente associado aos antigos Planos de Metas do Governo Federal,
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bem como, aos controles financeiros, à perspectiva da engenharia e, finalmente, da gestão de projetos. Persiste, no entanto, no setor público, uma certa resis- tência à utilização de instrumentos específicos de planejamento estratégico. Trata-se de uma postura recorrente de administradores que, infelizmente, não reconhecem esse tipo de processo como uma ferramenta moderna de gestão. Inclusive, é muito comum em governos municipais a visão confusa de que o planejamento se resume à criação de um banco de dados que acaba transfor- mando o dia a dia da administração em uma eterna coleta e armazenamento de informações, sem nenhuma serventia prática para gestão, o que é um paradoxo. Ao contrário, entendemos que o ato de planejar estrategicamente deve ser uma atividade necessária e frequente, tanto para a área pública, como para o setor privado. Sobretudo em ambientes complexos e sistê- micos, a exemplo de vários âmbitos da administração pública que lidam, no seu cotidiano, com realidades desafiadoras e ambientes externos em constante transformação. Vemos, portanto, que o planejamento é uma atividade-meio fundamental enquanto instrumento de gestão e de decisão.
O planejamento é um processo que perpassa todas as unidades de gestão e, portanto, se define como uma atividade multidisciplinar que estabelece interfaces entre as várias políticas setoriais. Trata-se, em si mes- mo, de um bom indicador do nível de integração das ações e da clareza que se tem dos problemas de modo a racionalizar os recursos disponíveis, possibilitando agregar eficiência, eficácia e efetividade à gestão pública municipal de pequenas, médias ou grandes cidades.
A necessidade de integrar as diversas políticas públicas no processo de planejamento municipal talvez seja o grande desafio para a transformação da gestão pública em nível municipal. Em outras palavras, elaborar e implantar políticas públicas é uma atividade essencialmente ligada ao planejamento. Por exemplo, trata-se de olhar de forma ampla, integrada e inteligente para o Plano Plurianual (ppa), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (ldo) e a Lei Orça- mentária Anual (loa), fazendo este exercício de forma associada aos diversos planos municipais, dentre eles, o Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano, Plano Municipal de Saúde, Plano Municipal de Cultura e o Plano de Resíduos
Sólidos, entre outros. Este esforço de integração se dá concretamente na iden- tificação de objetivos comuns e metas específicas, porém complementares. A partir deste exercício complexo é possível concentrar as energias, os recursos e o tempo necessários para organização da gestão de modo que o conjunto dos órgãos municipais caminhe unido em direção às principais metas, elaborando objetivos estratégicos intermediários comuns, todos eles concatenados com a visão de futuro que se tem para a cidade, no horizonte de médio e longo prazo.
É bem verdade que podem existir confusões ou compreensões diversas no campo do planejamento. Por exemplo, existem muitos gestores públicos, com- prometidos com a atualização e a qualificação do serviço público, que acreditam que o governo deva prestar à população serviços na perspectiva da chamada
qualidade do atendimento aos clientes. Compreende-se o que desejam dizer
com este conceito, um pouco diverso do foco no planejamento integrado do setor público, mas que também tem o seu valor pela busca da qualidade. No entanto, acreditamos que esta perspectiva mereça algumas ressalvas. Em pri- meiro lugar, muitos que advogam nesta perspectiva do cidadão-cliente susten- tam que o Estado presta, necessariamente, um mau atendimento à população. Nesta perspectiva, os serviços municipais tendem a ser depreciados quando comparados ao atendimento prestado por empresas privadas. Ao contrário disso, acreditamos que o Município, por ser o ente federativo mais próximo do cidadão, tenha talvez as melhores condições para prestar um bom serviço, desde que possa contar com os necessários recursos humanos e materiais para tanto. Pode até ser verdade que clientes de bancos ou planos de saúde pri- vados, ou usuários de empresas de telecomunicação ou concessionárias de estradas, concordem com a afirmação generalizada que o serviço pri- vado é melhor do que o público, tendo como base sua experiência ou o resultado de pesquisas que regularmente avaliam estes serviços. Porém, é importante que se diga que são poucas as pesquisas e, menor ainda, a divulgação de experiências exitosas da prestação de serviços por órgãos públicos municipais, sendo que elas de fato existem e vêm crescendo em número e qualidade. Em segundo lugar, mesmo que se tenha intenções democratizantes com a perspectiva privatizante do atendimento a clientes
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deve-se observar que ela, muitas vezes, incorpora uma hierarquização en- tre cidadãos que não é correta. Isto é, aqueles cidadãos que podem pagar por um serviço privado seriam merecedores de um melhor atendimento. Seria necessário, de início, fazer uma clara distinção entre cidadãos, de um lado, e consumidores, ou clientes, de outro. Fazendo este raciocínio te- mos, em uma face da moeda, os bens públicos e, de outro, os bens mercantis, ou comerciais. Em primeiro lugar é preciso dizer que não se pode comparar cidadãos e consumidores pois estes conceitos são de natureza distinta. Em outras palavras, estes conceitos não podem ser formulados como opostos ou divergentes. Na verdade, os consumidores e consumidoras de bens privados são também cidadãos e cidadãs. Um cidadão pode consumir bens como cliente de uma empresa e, ao mesmo tempo, o consumidor de bens e serviços privados não deixa de ser cidadão. Este esclarecimento parece indicar que o conceito de cidadão transcende, ou seja, é mais amplo, do que o conceito de consumidor.
A pretendida distinção, na verdade, deveria recair sobre a questão da relação que um cidadão tem com o Estado, e com os bens públicos, sejam eles obras, equipamentos ou serviços. Nesta relação os cidadãos, definitivamente, não são clientes e, muito menos, consumidores. Isso sim, por um lado, são detentores de obrigações políticas e tributárias, e de outro, são sujeitos de direito, com acesso a bens e serviços que o Estado tem o dever de garantir a todos e, obviamente, com qualidade e universalidade. Esta é uma opção política que os cidadãos podem fazer no Estado Democrático de Direito e que os obriga, como corresponsáveis pela sua realização. É claro que a gestão democrática, de verdade, exige muito esforço e trabalho, mas os exemplos exitosos em outros países indicam que ela é possível e não há porque subesti- mar a nossa capacidade pois somos todos seres humanos de igual dignidade. E para concluir este raciocínio, uma outra coisa, muito distinta é a relação que consumidores, ou clientes, estabelecem com as empresas privadas para ter acesso à bens e serviços ofertados pelo mercado e que estão à disposição da apropriação mercantil segundo o poder compra de cada indivíduo ou família.
A confusão que se faz por motivos meramente ideológicos destes dois âmbitos de relação – cidadão-Estado e consumidor-mercado – tem dificulta-
do a compreensão do problema. No âmbito privado, um cliente, por vontade própria, pode adquirir ou recusar a oferta de um determinado bem. Outro cliente pode não ter acesso a um determinado bem ofertado pelo mercado por não ter os recursos financeiros para adquiri-lo, ainda que possa desejar ou necessitar deste bem. A compra de um determinado bem ou serviço ofertado pelo mercado não necessariamente garante o acesso a todos os cidadãos. Quan- do se tratam de bens ou serviços de interesse público, ofertados exclusiva, ou parcialmente, pelo mercado, pode ocorrer que o desfrutar dos mesmos se dê apenas por aqueles que têm condições para pagar. Neste caso, os consumidores serão apenas uma parte da população, em geral, a menor parte, que possui ca- pacidade para o consumo, a depender do nível de distribuição de renda do país. Já os bens públicos não podem ser confundidos com produtos mercantis. Bens públicos são produzidos com recursos gerados pelo conjunto da sociedade e tem, ou deveriam ter, uma destinação universal. Devem estar à disposição de todos, ou melhor, devem ser assegurados a todos os cidadãos, indistintamente. Em suma, o espaço do cliente é o espaço mercantil, ao qual se acessa de forma privada e facultativa. O espaço do cidadão é o espaço público que implica no campo dos direitos universais. Ainda que o usufruto dos bens e serviços públi- cos ocorra momentaneamente de forma desigual, por algum tipo de limitação na sua produção ou distribuição, isso não significa que os erros não possam ser corrigidos. Daí a importância desta discussão para a gestão pública municipal. Para ilustrar alguma visão sobre a questão trazemos a seguinte citação:
O polo oposto ao estatal [...] é a negação da cidadania, é o reino do mer- cado, aquele que, negando os direitos, nega a cidadania e o indivíduo como sujeito de direitos. [...] A polarização essencial não se dá entre o estatal e o privado, mas entre o público e o mercantil. (sader; emir, Folha de São Paulo, 19/6/03, p. a3)
Pode-se deduzir que os direitos dos cidadãos são mais amplos enquanto que as possibilidades dos clientes são mais limitadas. Mesmo no âmbito dos municípios é possível fazer muito para equilibrar esse jogo e atuar
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como mediador na integração de forças políticas e econômicas voltadas à inclusão dos mais desfavorecidos. Um bom exemplo é a política tributá- ria vista como instrumento para se fazer justiça e distribuir renda tendo o iptu progressivo como um desses instrumentos. Os vazios urbanos, muitas vezes ocupados por terrenos baldios, podem ser injustos para o conjunto da sociedade. Quando representam um benefício desigual aos seus proprietários e criam ambientes de insegurança no espaço urbano estes terrenos devem ser disciplinados com base na legislação em vigor no Estatuto da Cidade. Em muitos casos a especulação imobiliária tam- bém contribui para manutenção do poder local por grupos específicos que usufruem dos serviços e da infraestrutura pública de forma privilegiada. Um último argumento em favor da prestação de serviços públicos pelo Município repousa no fato de que a maioria das cidades brasileiras são pe- quenas e médias e, no mais das vezes, não oferecem escala para a prestação de serviços privados. Não por acaso, apenas algumas bandeiras de bancos privados estão presentes em todos os 5.570 municípios brasileiros. Por outro lado, em todos eles existem escolas públicas ou agencias de correio que, ob- viamente, sempre poderão melhorar a qualidade de seus serviços. Basta que se invista na formação de gestores públicos e nas estruturas de planejamento e gestão que é um dos argumentos centrais deste artigo.
Essa problemática complexa do ponto de vista da filosofia, da ciência política, da sociologia, do direito e da economia, passa também por defini- ções sobre as estratégias de gestão e sobre os modelos de governança no se- tor público. A política de governo que se adota, especialmente em pequenas e médias cidades, tem consequências estruturais para o desenho das políticas públicas. Generalizar as coisas nem sempre é bom mas podemos observar muitas vezes que o modo de gestão das prefeituras e de articulação entre as diversas secretarias em alguns governos locais de fato deixa a desejar.
Como resposta, nos últimos dez ou vinte anos, têm sido recomendadas políticas de desenvolvimento humano e de educação continuada voltadas ao quadro funcional da administração para que os profissionais possam lograr uma boa compreensão sobre planejamento e gestão integrada. Estas políticas
perpassam as carreiras de gestão e devem contar com uma dotação orçamen- tária especifica para o desenvolvimento dos agentes públicos, bem como, para investimentos em comunicação educativa voltada à sociedade civil. Isso porque, a gestão municipal implica na mudança de atitudes dos cidadãos e na transformação cultural que, por sua vez, não se efetivam por imposição burocrática e sim por meio do diálogo, da ampliação da consciência crítica e pela força de testemunhos convincentes em debates políticos qualificados. Como exemplo, a recente adoção das chamadas políticas de gênero e a ampliação das redes de assistência social não permaneceram restritas ao acolhimento de pessoas em situação de risco, ação absolutamente necessá- ria, porém insuficiente. Não basta apenas promover a oferta de serviços nos prontos-socorros e postos de assistência social sem que se realize uma in- tervenção direta no combate às condições socioeconômicas estruturais que promovem a violência e a exclusão. O bem público, nestas áreas, que pode ser entendido como sinônimo de paz, bem-estar e vida plena, indo além do necessário acolhimento, cuidado e proteção. Exige-se também investimentos na área da segurança, coibindo toda forma de violência e dando os devidos encaminhamentos legais às vítimas. Requer ainda a mudança de hábitos e manifestações da sociedade, incluindo as atitudes, no sentido de promover o desenvolvimento de uma cultura da não violência. Exige-se, por fim, um conjunto de políticas, programas e projetos, articulados entre si, para criar condições objetivas, inclusive as econômicas, para transformação social e cons- trução de novas realidades. Por isso, os gestores das políticas sociais são muito exigidos na sua capacidade de planejamento por meio de ações inter-setoriais que tragam ganho de eficiência, eficácia e efetividade à administração.
Ao refletir sobre outras duas áreas, como juventude e raça, por exemplo, todas as pesquisas, nas mais diversas regiões do país, apontam a violência, imediatamente seguida pelo desemprego, como as maiores preocupações dos munícipes. De outra parte, os dados apontam para os jovens, entre treze e vin- te e seis anos do país, como as principais vítimas, bem como, autores de atos violentos, além de representarem o maior contingente de desempregados. Ademais, pessoas consideradas negras ou pardas são os principais ocupantes
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das cadeias e instituições para a infância em situação de risco. O mapa da ex- clusão social coincide exatamente com o mapa da violência, em qualquer uma das cidades brasileiras, marcando a agenda política municipal. Ainda que se possa buscar mais argumentos sobre estes problemas, os dados existentes são suficientes para que sejam priorizadas as ações sociais destinadas a reverter os efeitos de uma estrutura social produtora de exclusão e injustiça tendo como base uma definição clara do território e do público beneficiário prioritário.
Além disso é evidente que a violência, e outras questões da mesma gra- vidade, não são assuntos exclusivos para consultorias especializadas e pes- quisadores acadêmicos e sim, um desafio que deve envolver todo o conjunto dos órgãos de um governo municipal. Para tanto é necessário estabelecer a prática do planejamento com muita convicção, bem como, assumir como parte do modelo de gestão a remoção das barreiras jurídicas, políticas, cul- turais e sociais que, de alguma forma, possam privar as pessoas de desfrutar de bens universais, ou que possam condená-las à miséria e à subalternidade. A atuação ética no setor público remete necessariamente às políticas públicas de Estado, para além das políticas de governo, que estão destinadas a democratizar o ambiente social e econômico. Os bens universais são di- reitos garantidos a toda e qualquer pessoa: direito à vida, à liberdade, à saú- de, à educação, à segurança e ao bem-estar. Este conjunto de bens abarcados pela expressão “vida plena” são contemplados pelos princípios da dignidade da pessoa e do bem comum, propostos pelo ensino social cristão1. Logo, pensar
em políticas públicas de Estado significa compreender o conjunto de ações destinadas a transformar a realidade de maneira sustentável e, sempre que possível, definitivamente. Não basta abrandar momentaneamente as situações de dor e sofrimento com programas paliativos. As políticas públicas munici- 1. No número 164 do Compendio da Doutrina Social da Igreja encontramos a seguinte definição: “Da dignidade, unidade e igualdade de todas as pessoas deriva, antes de tudo, o princípio do bem comum, a que se deve relacionar cada aspecto da vida social para encontrar pleno sentido. Segundo uma primeira e vasta acepção, por bem comum se entende: «o conjunto de condições da vida social que permitem, tanto aos grupos, como a cada um dos seus membros, atingir mais plena e facilmente a própria perfeição». O bem comum não consiste na simples soma dos bens particulares de cada sujeito do corpo social. Sendo de todos e de cada um, é e permanece comum, porque indivisível e porque somente juntos é possível alcançá-lo,