regiõeS metropolitanaS: cooperação e avançoS político-adminiStrativoS

4.1. A cooperação metropolitana

A questão das grandes aglomerações urbanas vem sendo crescentemente debatida em fóruns internacionais, dada a constatação de que está ha- vendo uma concentração da população em pontos precisos do território. Se em 1995 havia 305 aglomerações com mais de 1 milhão de habitantes, passados 20 anos este número aumentou para 503. Atualmente, devemos

ter cerca de 520 concentrações urbanas que reúnem mais de 1 milhão de habitantes. Este recorte de 1 milhão de habitantes é um recorte do trabalho da Associação Mundial de Grandes Metrópoles, tendo em vista que há uma imprecisão conceitual na definição de Áreas Metropolitanas, Regiões Metropolitanas, Aglomerações Urbanas. E considera-se atualmente não somente a conurbação, mas também a intensidade de relações cotidianas entre um conjunto de cidades (un desa, 2014; ocde, 2015).

No Brasil, as regiões metropolitanas oficiais são definidas por lei complementar estadual. Por outro lado, a pesquisa Regiões de Influência das Cidades (regic), identifica as metrópoles, entendidas como o mais alto nível hierárquico da rede urbana. As metrópoles na pesquisa regic são apresentadas com sua região de influência, as quais normalmente são muito mais extensas do que uma região metropolitana. Na pesquisa Re- gic 2018, divulgada em 2020, foram identificadas três novas metrópoles, totalizando quinze no Brasil, segundo estes critérios (ibge, 2020).

Em face da urbanização crescente, a cooperação metropolitana pode con- tribuir para abordar as questões que ultrapassam as fronteiras dos municípios em várias áreas estratégicas, com vista a assegurar o desenvolvimento sustentá- vel de toda a área metropolitana. A crescente urbanização leva a desigualdades socioespaciais e socioeconômicas, notadamente devido à ausência de desen- volvimento urbano bem planejado, bem como a investimentos inadequados, o que, por vezes, provoca um desequilíbrio entre os centros urbanos e a periferia.

Os desafios que enfrentam cidades ao redor do mundo em termos de planejamento urbano, transporte, segurança, revitalização urbana, in- clusão social e coesão no território, proteção ambiental, água, ar, energia, saneamento e alterações climáticas estão ultrapassando as fronteiras políti- co-administrativas dos municípios. À medida que mais pessoas se movem para as áreas metropolitanas em torno das cidades centrais, os governos locais devem inovar na tomada de decisões democráticas e nas questões de governança supralocal e desenvolver novas estratégias e mecanismos de coordenação integrada no território para enfrentar os desafios metro- politanos e reforçar a cooperação (uclg, 2016).

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É preciso que nossos governos locais, cujos municípios integrem regiões ou aglomerações urbanas, assim institucionalizadas no marco legal vigente, superem a visão focada apenas no território do município e considerem uma visão integrada do desenvolvimento metropolitano, ou seja, transcendam a abordagem fragmentada para uma abordagem estratégica. O planejamento estratégico é um mecanismo fundamental para construir uma visão integrada para toda a área metropolitana, e juntar-se às diferentes dimensões do desen- volvimento urbano sustentável (espacial, econômico, social, ambiental e cul- tural). Ele oferece uma oportunidade de planejar e decidir cooperativamente em todos os territórios que estão envolvidos, preservando uma abordagem participativa que inclui as partes interessadas locais e da sociedade civil.

A governança metropolitana exige um quadro jurídico e institucional claro, baseado em princípios de democracia, respeito pela autonomia e subsi- diariedade locais. Este quadro deve ser dotado de financiamento adequado, que envolva mecanismos de coordenação e políticas setoriais (infraestrutu- ras, desenvolvimento econômico, políticas ambientais, sociais e culturais). A cooperação no nível metropolitano deve basear-se na representação de todos os cidadãos e partes interessadas, apesar das suas diferentes mobi- lizações, recursos e capacidade de engajamento. A cooperação facilitará o planejamento e a coordenação do uso do solo com projetos de mobilidade, a redução das disparidades na prestação de serviços públicos, a gestão do crescimento urbano e a proteção dos ativos naturais (uclg, 2016).

Estudos de instituições internacionais relevantes defendem a necessi- dade de que se desenvolvam mecanismos de cooperação para enfrentar os desafios de urbanização e desenvolvimento sustentável. Tais parcerias podem incluir mecanismos de governança metropolitana destinados a reforçar a capa- cidade de gestão metropolitana, gerir o crescimento urbano sustentável, coor- denar o uso do solo e os projetos de mobilidade, promover o desenvolvimen- to econômico, apoiar a diversidade social e cultural, lutar contra a exclusão social, fomentar a resiliência a catástrofes e proteger e melhorar o ambiente e o patrimônio natural, por exemplo. Isto implicará níveis mais elevados de democracia, de participação pública e de políticas de descentralização.

As áreas metropolitanas desempenham um papel fundamental, de- vido à concentração da população e das atividades, no desenvolvimento social, cultural, ambiental e econômico das Nações. Na maioria dos países, as áreas metropolitanas se tornaram os principais polos da economia glo- balizada e da cultura, bem como os principais impulsionadores do cresci- mento econômico e da inovação. No estado de São Paulo, por exemplo, a Macrometrópole Paulista (mmp) gera 28,8 % do pib nacional. Se unirmos com a do Rio de Janeiro – rmrj, constataremos que temos no país uma megalópole que ocupa 1% do território nacional e gera cerca de 35% do pib.

A Agenda 2030 para o desenvolvimento sustentável identificou uma série de objetivos relacionados aos desafios enfrentados pelas cidades. O ob- jetivo 11 procura fazer cidades e outros assentamentos humanos inclusivos, seguros, resilientes e sustentáveis. Entre outras coisas, sistemas de transporte seguros, acessíveis e sustentáveis; criação de espaços verdes, públicos e natu- rais; boa qualidade da água e energia limpa e renovável. Centram-se também na proteção do patrimônio cultural e natural e na promoção de laços econômi- cos, sociais, culturais e ambientais equilibrados entre as zonas urbanas, periur- banas e rurais, fortalecendo o planejamento do desenvolvimento nacional e regional e promovendo as inovações sociais, territoriais e técnicas (un, 2015).

É reconhecida, também, a importância de colocar o direito à cidade para todos no centro das políticas metropolitanas, conciliar a participação cidadã com o direito à educação, à saúde, à habitação e ao trabalho, ao reconhecimen- to e ao respeito das diferenças, a fim de promover a coabitação, o convívio, uma forte identidade metropolitana e um forte sentimento de pertencimento.

4.2. Avanços político-administrativos dos municípios

Se avaliarmos numa perspectiva de longo prazo, podemos constatar que ocorreram avanços institucionais relevantes para os municípios que inte- gram as áreas metropolitanas no Brasil, desde o início da década de 1970 – quando foram institucionalizadas nove regiões metropolitanas a partir do Estado Central, que considerava as metrópoles como entes estratégicos do projeto nacional. No entanto, o modelo de gestão centralizador não

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dispunha de mecanismos de diálogo e de cooperação entre os municípios e a esfera metropolitana e, assim, não solucionou ou amenizou os graves problemas existentes nos territórios metropolitanos brasileiros.

A Carta Constitucional de 1988 consagrou o federalismo de cooperação, descentralizando o poder, mediante autonomia política, administrativa e financeira dos entes federados, bem como a distribuição de competências comuns e concorrentes entre estes, ensejando que os agentes públicos das três esferas de governo promovam as políticas públicas de forma integrada. Ela descentralizou as políticas públicas e repactuou a partilha dos recursos, de maneira um tanto desequilibrada, concentrando no governo federal a maior parte da receita pública disponível. Esta situação, aliada à baixa capa- cidade de governo que temos na maioria dos municípios brasileiros, reforça a necessidade da cooperação no atendimento das demandas sociais.

A Constituição Federal de 1988 apresenta instrumentos para a promoção da cooperação entre os entes federativos, mas o processo cooperativo depende muito da vontade política dos governantes para a concretização das compe- tências comuns definidas no Artigo 23. Estas competências comuns são de natureza cooperativa, visando o equilíbrio do desenvolvimento e o bem-estar em âmbito nacional, devendo ser regulamentado por lei complementar.

Em seu Artigo 25, parágrafo terceiro, a Carta constitucional de 1988 atri- buiu aos Estados, mediante lei complementar, a competência para instituir as Unidades Regionais como Regiões Metropolitanas, Aglomerações Urbanas e Microrregiões. Porém, sua regulamentação ocorreu somente em 2015 com a sanção da Lei nº 13089 – denominada “Estatuto da Metrópole”, que fixou di- retrizes gerais para o planejamento, a gestão e a execução das políticas públicas em regiões metropolitanas e aglomerações urbanas instituídas pelos estados.

Podemos considerar o Estatuto da Metrópole como mais um avanço institucional, apesar de ter levado cerca de 26 anos para a sua publicação. A falta deste marco legal levou a instituição pelos estados de Regiões Me- tropolitanas e Aglomerações Urbanas, que concentram mais de 50% da população brasileira, embora a maior parte destas unidades regionais não apresentem características que as coloquem neste patamar. O Estatuto da

Metrópole orienta a fundamentação nos critérios do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (ibge) para a institucionalização das Unidades Regionais. Como vimos, a pesquisa regic 2018 caracterizou apenas 15 me- trópoles no país, embora os estados tenham institucionalizado mais de 70 unidades regionais desde a promulgação da Carta Constitucional de 1988.

O Estatuto da Metrópole estabeleceu que as Regiões Metropolitanas e as Aglomerações Urbanas deverão contar com um Plano de Desenvolvimento Urbano Integrado – pdui, elaborado democraticamente no âmbito da es- trutura de governança interfederativa e aprovado por lei estadual. Sob este aspecto, podemos afirmar um significativo avanço no planejamento regional. Pesquisas realizadas em 2012 pela Fundação Escola de Sociologia Política para a então Secretaria de Desenvolvimento Metropolitano do governo do estado de São Paulo identificaram uma correlação direta entre as unidades regionais institucionalizadas e o planejamento. Quando se institui uma Região Metropo- litana ou Aglomeração Urbana, uma das primeiras iniciativas que se toma é o levantamento de dados para compartilhamento da visão regional dos desafios e oportunidades para todos os municípios da região. Estas informações territo- rializadas constituem a base sobre a qual se definirão os objetivos estratégicos a serem alcançados e planos, projetos e ações que devem ser implementados para a promoção do desenvolvimento regional e a coesão territorial.

Ao ser promulgado em 2001, o Estatuto da Cidade tornou obrigatória a elaboração do Plano Diretor para os municípios integrantes de regiões metropolitanas, mas não cuidou de um referencial macro, que seria o Plano Diretor Metropolitano para evitar conflitos na legislação do uso do solo, identificar os principais desafios regionais, bem como as ações que poten- cializam as oportunidades do território, conforme a vocação de cada parte deste. O pdui é um instrumento para suprir esta lacuna.

Para fins de planejamento e diretrizes, é necessário organizar uma hierarquia territorial, articulando Planos em várias escalas. O fato de ter- mos, na integração da mmp com a rmrj, um território que ocupa 1% da área do país e gera cerca de 35% da sua riqueza nacional já requer que esta porção do território seja planejada em sua escala maior, por sua dimen-

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são estratégica para o país. No estado de São Paulo, a Empresa Paulista de Planejamento Metropolitano – Emplasa coordenou um processo de elaboração do Plano de Ação da Macrometrópole Paulista – pam, com um enfoque mais articulador e integrador dos projetos. O objetivo foi cons- truir uma Carteira de Projetos com horizonte 2040 e projeção de custos. Na escala metropolitana, foi elaborado o pdui para a Região Metropo- litana de São Paulo – rmsp, que teve como uma das referências o próprio pam e, também dialogou com todos os 39 Planos Diretores Municipais da rmsp para a elaboração do macrozoneamento. Quando o pdui se tornar lei, os Planos Diretores Municipais terão um prazo de três anos para ade- quarem seus Planos Diretores ao pdui.

Também devemos considerar a escala sub-regional. A rmsp foi criada com a divisão em cinco sub-regiões, que seguiu os recortes territoriais que tradicional- mente já se articulavam como consórcios, como o Consórcio Intermunicipal do Sudoeste (Conisud), o Consórcio Intermunicipal Oeste (Cioeste), o Consórcio Intermunicipal da Bacia do Juquiri (Cimbaju), o Consórcio de Desenvolvimento do Alto Tietê (Condemat) e o Consórcio do ABC. Sendo que o município de São Paulo integra todos. Aliás, este recorte já havia sido trabalhado pela Emplasa na construção de uma Agenda de Desenvolvimento para a rmsp em 2004.

Em algumas sub-regiões, os Conselhos Consultivos (Consultis) têm sido protagonistas na cooperação regional, pois além dos representantes dos municí- pios e do governo estadual há uma participação ativa de entidades empresariais, sociais, comunitárias e agentes políticos na formulação da agenda regional. Na rmsp, podemos exemplificar com a experiência bem-sucedida do Conisud na formulação de projetos e articulação de agentes públicos e privados para imple- mentação de projetos. O Cimbaju já começa a também operar neste arranjo, além do tradicional Consórcio do abc, que tem um arranjo mais estruturado e efetivo, apesar das intercorrências de natureza política. Aqui vale destacar que, sob nossa óptica, Consórcios Intermunicipais e Governança Metropolitana Sub-regional ou regional são arranjos institucionais complementares e não concorrentes.

Na escala municipal, temos os Planos Diretores, definidos constitucio- nalmente e regulamentados pelo Estatuto da Cidade, como instrumentos

para o desenvolvimento e cumprimento da função social da cidade. Assim, o Plano Diretor localiza no território, conforme suas peculiaridades, as diretrizes e instrumentos urbanísticos que poderão ser aplicados. Decor- rente do Plano Diretor, temos o Zoneamento, que define as diretrizes para Uso e Ocupação do Solo. E temos no município de São Paulo, pela sua dimensão territorial, os Planos Regionais nos recortes das subprefeituras. Podemos ter também os Planos de Bairros, que têm sido elaborados mais por iniciativas esparsas de associações de bairros. Percebe-se que há um encadeamento e uma imanência entre os Planos Territoriais e os Planos Orçamentários, que – pela maior racionalidade – contribuem para maior eficiência e eficácia na alocação orçamentária.

4.3 Cooperação regional e desenvolvimento metropolitano sustentável

Podemos concluir que, no que se refere às Regiões Metropolitanas, os avan- ços político-administrativos trouxeram instrumentos que possibilitam uma organização do universo das Unidades Regionais, sua institucionalização segundo critérios objetivos definidos pelo ibge, a obrigatoriedade do plane- jamento metropolitano, por meio do pdui, como um instrumento de gestão do território, que harmoniza as legislações urbanísticas e ambientais inciden- tes em todo o território consolidando-as no macrozoneamento, definindo as diretrizes para as funções públicas de interesse comum que nortearão o desenvolvimento regional sustentável para assegurar a competitividade econômica dos municípios que integram a região, reduzindo suas profundas desigualdades socioespaciais, promovendo a coesão social e territorial.

Mas os avanços institucionais por si não serão suficientes se não hou- ver um efetivo engajamento dos representantes do governo estadual e dos municípios com abertura para participação das entidades representativas da sociedade civil, bem como de formas inovadoras de busca de financia- mento para manutenção do sistema de planejamento e gestão regional, estudos, projetos e sua implementação.

A cooperação regional desempenha um papel importante na promoção do desenvolvimento metropolitano sustentável, sendo necessário um aper-

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feiçoamento constante dos mecanismos e das plataformas de cooperação existentes, tais como acordos de parceria, critérios de rateio para o financia- mento e outras ferramentas que avancem a implementação coordenada da cooperação metropolitana, com o objetivo global de alcançar um desenvolvi- mento urbano sustentável e um equilíbrio entre as regiões urbanas e rurais. Para o enfrentamento dos imensos desafios, a cooperação metropolitana deve intensificar as relações com todos os níveis de governo, considerando que o desenvolvimento econômico, social, cultural e ambiental é regido por políticas públicas interdependentes; e trabalhar com as universidades que podem transformar suas capacidades de conhecimento e inovação em ações concretas. As áreas metropolitanas exigem assim a cooperação, a integração, a solidariedade e a ação concertada de todos os níveis do governo com a par- ticipação das universidades, entidades empresariais, sociais e comunitárias.

Eder dos Santos Brito

Mestre em Administração Pública (Korea University). Mestrando em Gestão de Políticas Públicas (eacH-usp). Jornalista (Univ. Metodista). Pós-graduado em Comunicação Organizacional. Trabalhou por 14 anos na gestão municipal paulistana, com passagens pelas áreas de gestão de políticas públicas de comunicação, imprensa, saúde, cultura e esportes. Desde 2012 coordena os projetos de fortalecimento da cooperação intermunicipal na Oficina Municipal, em parceria com a Fundação Konrad Adenauer Brasil. E-mail: eder@oficinamunicipal.org.br

Marcos Camargo Campagnone

Graduação em Engenharia Civil pela Universidade de São Paulo (1981). Mestrado em Administração Pública e Governo pela Fundação Getulio Vargas - SP (1990). Doutorado em Administração de Empresas pela Fundação Getulio Vargas - sp (1999). Foi Diretor da emplasa – Empresa Paulista de Planejamento

Metropolitano. Atualmente é Subsecretário de Assuntos Metropolitanos e Secretário Executivo do Fundo Metropolitano de Financiamento e Investimento – fumefi da Secretaria de Desenvolvimento Regional do Governo do Estado de São Paulo.

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