Para além do objecto, das diferentes escalas e graus de pormenorização de cada uma das figuras de plano, os PMOT contêm especificidades de conteúdo material e documental que importa identificar.
No que respeita ao conteúdo material, o Decreto-Lei n.º 380/99, de 22 se Setembro, determina no artigo 85.º que o Plano Director Municipal define um modelo de organização municipal do território. Este modelo engloba, entre outros aspectos, a caracterização económica, social e biofísica, incluindo a da estrutura fundiária da área de intervenção; a definição e caracterização da área de intervenção identificando as redes urbanas, viárias, de transportes, de equipamentos de educação, de saúde, de abastecimento público, de segurança, etc. (alíneas a) e b) do referido artigo). A obrigatoriedade, em termos legais, da inventariação do território é muito importante e está aqui bem expressa. Representa uma garantia de que o plano vai ser elaborado com base na realidade local, partindo dos pressupostos de cada sítio e da especificidade própria que cada município encerra.
A inventariação da realidade ou da situação existente é uma das funções que, segundo Alves Correia, devem ser realizadas pelos planos. É esta função que confere realismo aos objectivos do cadastral adequada uma das principais condicionantes da elaboração da 1.ª geração de PDM (Beatriz Condessa, B., Nicolau, R. (1995), p. 107).
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Cardoso, S. (1998), p. 5.
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plano. Sem ela, os instrumentos de gestão territorial podiam transformar-se na mera expressão das ideias e desejos dos autores.216 Esta função do plano é ainda expressa no artigo 4.º do citado
Regime Jurídico em relação ao fundamento técnico dos instrumentos de gestão territorial. Estes devem explicitar os fundamentos das respectivas previsões, indicações e determinações com base no conhecimento sistematicamente adquirido das características físicas, morfológicas e ecológicas do território, dos recursos naturais e do património arquitectónico e arqueológico, da dinâmica demográfica e migratória, das transformações económicas, sociais, culturais e ambientais, das assimetrias regionais e das condições de acesso às infra-estruturas, aos equipamentos, aos serviços e às funções urbanas. É notória a preocupação do legislador em descriminar cada uma das vertentes a considerar para que a inventariação e o diagnóstico do território, sobre o qual o plano incide, seja tão completa quanto possível.
Não obstante a importância do plano de basear numa leitura fiel e detalhada da realidade, este deve limitar-se a definir os elementos fundamentais da estrutura geral do espaço (entre os principais contam-se as vias de comunicação, equipamentos públicos e medidas de protecção dos elementos naturais). Distinguir, por exemplo, para o solo urbano, os diferentes usos mas não os vincular em concreto a determinado programa. Colaço Antunes realça «a necessidade do PDM assumir uma natureza estrutural, definindo o estatuto dos lugares, em respeito, nomeadamente, à vinculação situacional do solo e às características intrínsecas dos terrenos, deixando a conformação (mais intensa) da propriedade para o Plano de Urbanização»217.
Do conteúdo material dos PDM consta, entre outros, a especificação qualitativa e quantitativa dos índices, indicadores e parâmetros de referência, urbanísticos ou de ordenamento, a estabelecer em Plano de Urbanização e Plano de Pormenor, bem como os de natureza supletiva aplicáveis na ausência destes (artigo 85.º, alínea j) do referido diploma). Relativamente a estes últimos, deve ter- se especial atenção para que o PDM não seja demasiado restritivo, definindo indicadores e capacidades construtivas, sem ter, todavia, o detalhe necessário a tal função conformadora. Se os índices, indicadores ou parâmetros definidos em PDM, forem demasiado rígidos não existe elasticidade suficiente para se efectuar o ajustamento necessário à concretização de cada caso, colocando em causa a execução do plano. Neste sentido, Sidónio Pardal, Paulo Correia e Margarida Sousa Lobo, defendem a necessidade de alterar o conteúdo material do PDM tornando este plano mais programático e menos prescritivo. Estes autores consideram que as normas do PDM devem ser genéricas e de carácter supletivo. Defendem que o PDM deve limitar-se «à definição espacial das grandes infra-estruturas e à delimitação das unidades territoriais, de acordo com a classe de uso
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Correia, A. (2001), p. 247.
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determinada nos estudos de ordenamento para cada unidade, privilegiando a explicitação de estratégia de desenvolvimento subjacente»218.
Ainda relativamente ao conteúdo material, mas no que respeita ao Plano de Urbanização, o RJIGT define que este plano tem em vista o equilíbrio da composição urbanística, nomeadamente estabelecendo a definição e caracterização da área de intervenção, e identificando os valores culturais e naturais a proteger (artigo 88.º, alínea a), do Decreto-Lei n.º 380/99, de 22 de Setembro). Na mesma linha e no que respeita aos Planos de Pormenor, sem prejuízo da necessária adaptação à especificidade da modalidade adoptada, estabelece entre outros: a definição, caracterização e situação fundiária da área de intervenção, o desenho urbano, a distribuição de funções e definição de parâmetros urbanísticos (artigo 91.º, n.º 1, alíneas a), b), c), e d), do mencionado diploma legal). O RJIGT é inovador na introdução de Planos de Pormenor de modalidade simplificada (artigo 91.º, n.º 2, do RJIGT). Significa que esta modalidade possibilita a simplificação de procedimentos de formação de planos, os quais se pretendem mais céleres na sua elaboração e aprovação. Todavia o referido regime podia ir mais longe, particularizando para cada modalidade o conteúdo material a adoptar, ou simplificando as fases do processo de tramitação do plano.
Relativamente ao conteúdo documental, o Plano Director Municipal é constituído por um regulamento, uma planta de ordenamento que representa o modelo de estrutura espacial do território municipal e uma planta de condicionantes que identifica as servidões e restrições de utilidade pública em vigor (artigo 86.º, n.º 1 do citado diploma legal). O Plano Director Municipal é ainda acompanhado pelos estudos de caracterização do território municipal, do relatório fundamentado das soluções adoptadas e do programa de execução das intervenções previstas, bem como os meios de financiamento das mesmas. (artigo 86.º, n.º 2 do referido diploma legal).
O conteúdo documental do Plano de Urbanização é idêntico ao do Plano Director Municipal, difere na planta de ordenamento que passa a designar-se planta de zonamento e representa a organização urbana adoptada (artigo 89.º, n.º 1, alínea b), do Decreto-Lei n.º 380/99). A acrescentar, ainda, a ausência de obrigatoriedade do plano ser acompanhado por estudos de caracterização do território que se pressupõe já efectuados no âmbito do Plano Director Municipal.
Finalmente, o conteúdo documental do Plano de Pormenor é semelhante ao do Plano de Urbanização. Neste caso a planta designa-se por planta de implantação (artigo 92.º, n.º 1, alínea b), do Decreto-Lei n.º 380/99, de 22 de Setembro), planta esta que representa o território a uma escala
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de maior pormenor. A novidade reside no facto de este plano ser acompanhado de peças escritas e desenhadas que suportam as operações de transformação fundiárias previstas nomeadamente para efeitos de registo predial (artigo 92.º, n.º 2, alínea b), do referido diploma legal).
O conteúdo documental do Plano de Pormenor sujeito a modalidade simplificada, designadamente do projecto de intervenção em espaço rural, ainda não foi fixado assistindo-se a um vazio legal em termos dos elementos que acompanham esta modalidade de planos.
A obrigatoriedade, ao nível do conteúdo documental, para qualquer dos planos, de explicitar os meios de financiamento para as acções previstas, revela um esforço de cumprimento das estratégias, acções e projectos previstos nos planos. Se os custos e respectivos cálculos financeiros não forem previstos com realismo, logo aquando da elaboração do plano, a sua operatividade estará posta em causa e com ela a estratégia de ordenamento.
Na mesma linha, o RJIGT define também como obrigatório aos três tipos de planos o relatório fundamentando as soluções adoptadas. Este relatório (como já se teve ocasião de referir) constitui uma peça fundamental no contorno dos limites à discricionariedade administrativa do planeamento, uma vez que se trata de um documento que fundamenta as opções tomadas219. Ao entender-se o
relatório como um elemento constituinte da fundamentação dos planos, coloca-se o «problema de saber qual a consequência jurídica resultante da ausência ou deficiência do mesmo»220. Na resposta
a esta questão está-se com aqueles que defendem que a fundamentação é essencial para distinguir o que é discricionariedade e o que é arbitrariedade, logo se existirem determinações no plano carentes de fundamentação devem considerar-se arbitrárias e por consequência nulas.221
Ainda relativamente ao conteúdo dos PMOT, são proibidos planos com conteúdo meramente negativo,222pretendendo-se antes que os mesmos possam estabelecer regras positivas sobre a
ocupação, uso e transformação do solo. Apesar do RJIGT imprimir esta obrigação, na prática, as restrições que recaem sobre os solos, relativamente à proibição de alguns usos e a falta da
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Este relatório é designado no Direito espanhol de Memória e acompanha o Plan General. «Durante mucho tiempo, la Memoria ha sido considerada como un simple ejercicio literario carente de todo valor jurídico. La Jurisprudencia del tribunal Supremo más reciente ha rectificado de forma enérgica este punto de en el marco de su doctrina sobre los límites de la discrecionalidad en el ejercicio de la potestad de planeamiento», (Tomaz-Ramon Fernandez, (2001), p. 64).
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Antunes, C. (2002), p. 153.
221
Antunes, C. (2002), pp. 153-154. Na mesma linha veja-se J. Delgado Barriu (1993), El Control de la
Discrecionalidad del Planeamiento Urbanístico, Madrid, pp. 41 e ss..
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dimensão estratégica, designadamente ao nível do PDM, imprimem aos PMOT um carácter marcadamente de zonamento.223