O princípio da igualdade é estruturante do Estado de Direito Democrático. Está consagrada nos artigos 13.º e 18.º da Constituição, a igualdade dos cidadãos perante a lei e a sua vinculatividade a todas as entidades públicas com competência legislativa, administrativa ou jurisdicional. Alves Correia salienta que «a vinculação da Administração Pública ao princípio da igualdade, apesar de resultar de uma interpretação conjugada dos artigos 13.° e 18.°, n.º 1, da Constituição, recebeu um impulso especial ao ser expressamente contemplada no artigo 266. °, n.º 2 da Lei Fundamental, na sequência da Revisão Constitucional de 1989»245.
Sendo o princípio da igualdade um princípio constitucional, não pode deixar de se ter em conta quando a Administração elabora ou aprova planos, designadamente os PMOT, que afectam os usos, a ocupação e a transformação de solo. Mas as desigualdades criadas pelos planos são uma
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consequência inevitável da sua implementação, facto que conduz à necessidade de ponderação de benefícios/encargos e respectiva correcção de desigualdades.246
Analisando o princípio da igualdade nos planos urbanísticos, segundo Alves Correia, este princípio pode ser «imanente ao plano», sendo causa da invalidade das disposições do plano a impugnação judicial de normas jurídicas. Significa que as disposições do plano não podem ser arbitrárias, o eventual tratamento diferenciado dos diferentes proprietários terá de basear-se em fundamentos objectivos ou materiais. O autor refere ainda que o princípio da igualdade pode também ser «transcendente ao plano», trata-se, neste caso, das oportunidades urbanísticas que o plano gera, assim como os encargos públicos, ponderados através de mecanismos de perequação compensatória ou pagamento de justa indemnização, respectivamente. Ou seja, as oportunidades urbanísticas reportam-se às diferentes utilizações dos terrenos que não são expropriações e, consequentemente, não são acompanhadas de obrigação de indemnização. Pelo princípio da igualdade, o indivíduo deve ser indemnizado pelos encargos públicos adicionais que suporta em benefício da comunidade.247
É na manifestação do princípio da equidade que a perequação de Benefícios e Encargos encontra fundamento. É, pela primeira vez, expresso na Lei de Bases da Política de Ordenamento do Território e de Urbanismo (LBPOTU) que os instrumentos de gestão territorial, vinculativos dos particulares, devem prever mecanismos equitativos de perequação compensatória (artigo 18.º). Estes mecanismos irão funcionar como instrumento de política de solos e permitir às entidades públicas a obtenção de meios financeiros. A perequação é também um direito e um dever. Um direito que os proprietários têm à distribuição de benefícios e encargos decorrentes dos planos vinculativos dos particulares (artigo 135.º do RJIGT) e um dever da Administração prever mecanismos perequativos (artigo 136.º).
Segundo Marques Oliveira, os mecanismos de perequação visam corrigir apenas as desigualdades que decorram dos planos248 e devem funcionar na fase de gestão/execução dos mesmos. A
legislação refere a aplicação de mecanismos de perequação para os Planos de Pormenor e as unidades de execução (n.º 2 do artigo 136.º). O mesmo artigo refere ainda que os critérios adoptados têm de estar de acordo com as opções fundamentais do PDM nesta matéria. As questões
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Para desenvolvimento da temática da perequação veja-se. Carvalho, J., Oliveira, F. P. (2002) Perequação – Taxas e Cedências, Coimbra, Almedina.
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Para mais desenvolvimentos veja-se Correia, A. (1989), pp. 457-469.
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que a autora levanta são: saber se os Planos de Pormenor e as unidades de execução são condição
sine qua non à realização da perequação e se o PDM é pressuposto necessário para a perequação.249
Assim, considera-se que a obrigação perequativa abrange todos os PMOT, inclusivamente os PU. A ausência de referência expressa relativamente a estes últimos é interpretada como considerando que, estando os critérios previstos no PDM, não seria necessário nos Planos de Urbanização, se assim não for, a elaboração do PU terá que os considerar. Ou ainda, se o PDM não prevê tais mecanismos não poderia elaborar-se os PU sem rever o PDM. Relativamente às omissões em áreas não abrangidas por Plano de Pormenor ou unidades de execução, formulam-se duas hipóteses de leitura. Ou não pode ocorrer licenciamento ou a acontecer deverá obedecer aos critérios de perequação que terão de estar definidos em PDM ou PU.250 Haverá nestes casos um esforço
adicional na aplicação da perequação dado a escala dos PDM ou PU, por apenas constar o enunciar de critérios e não a sua efectiva aplicação.
Ainda a propósito da criação de mecanismos que permitam a igualdade aquando a implementação dos planos, Beincard Cruz considera «fundamental que os municípios potenciem a utilização dos mecanismos de perequação previstos na legislação e, em sede de PDM, se estabeleça a definição dos seus critérios, destinados a concretizar em planos subsequentes as propostas do PDM e uma maior equidade na distribuição de benefícios e encargos»251. Em qualquer caso, a Administração
possui sempre uma margem na definição e aplicação dos mecanismos de perequação. A discricionariedade é inerente à criação destes mecanismos, quer pela opção do instrumento ou recurso combinado a mais que um, quer pelo funcionamento do próprio mecanismo de perequação. Em suma, pode dizer-se que a questão da igualdade na execução dos planos se traduz na necessidade de mecanismos de perequação, os quais assumem particular relevância dado que, como afirma Silva Cardoso, «para que os planos sejam socialmente legitimados é necessário que os intervenientes sintam que existe justiça no processo»252.