O ordenamento do território é hoje partilhado por uma diversidade de actores. Entre estes contam- se a Europa, o Estado, os municípios, os actores privados com diversidade de interesses e lógicas. Neste emaranhado de competências, relações e regras que se jogam no território, por vezes não se percebe quem é que faz o quê, como e para quê. É neste contexto que «o Estado faz um apelo às autarquias e actores privados, as autarquias lastimam a falta de investimento público, a iniciativa privada lastima-se da falta de transparência e de uma gestão discricionária, as populações falam de uma falta de condições de vida e de um território desorganizado apelando a um desenvolvimento sustentado»338. É perante esta situação de passar o dever de actuação para o actor seguinte, que se
evidência a necessidade da Administração ter cada vez mais um papel regulador e dinamizador da variedade de interesses que emergem no território e em particular na operatividade dos instrumentos de gestão territorial.
A nova postura da Administração terá que evoluir no sentido de uma maior co-responsabilização339
dos intervenientes implicados, a discricionariedade administrativa poderá conter limites nos quais a actividade da Administração se baliza, mas a existência de um horizonte de responsabilidade incentivando o sentido participativo parece ser decisivo para que, quem intervém, se sinta responsável por uma actuação que também é sua. O sentido de uma «Administração participada, onde a palavra-chave passa a ser a “responsabilidade partilhada” por todos os actores – que não só adquirem a capacidade de influenciar os resultados das políticas públicas como são co-responsáveis pelas mesmas»340, impõe-se como resposta necessária de uma Administração que se quer mais
eficiente, num contexto de globalização onde crescem a percepção dos riscos e o nível de exigência dos cidadãos.
338
Guerra, I. (2000) p. 39.
339
No que diz respeito a uma cultura de responsabilização na Administração, segundo João Bilhim, já não é suficiente uma gestão de objectivos é necessário uma partilha de normas, valores, crenças e expectativas (Bilhim, J. (2002), pp. 453-454). O desafio encontra-se lançado e a exigência é grande, tendo em conta que ainda nos encontramos na fase do controlo de resultados.
340
Assim, a cooperação da Administração Pública adquire uma importância estratégica no sentido de aproximar a Administração dos cidadãos. Esta pode assumir variadas formas, mas o objectivo é estabelecer uma interacção entre diversos actores públicos e privados com interesses interdependentes. É do confronto entre entidades diferentes e interesses diferentes, face ao território local, que se estabelece o “jogo estratégico”, baseado num conjunto de «variáveis endógenas e exógenas cujas formas de territorialização e cujos efeitos podem ser negociados pelos actores locais»341. O espaço adquire uma dimensão estratégica no processo de formação de identidades e
formas de enraizamento local, onde se questionam as concepções de espaço e desenvolvimento. É integrando os actores locais, numa esfera de confrontos e conflitos, mas também de pertença e solidariedades, que se viabiliza a construção dos projectos locais de desenvolvimento.
A estratégia de actores é um ponto focal que a Administração não pode descurar. Ele constitui uma mais-valia na capacidade de viabilizar projectos comuns, ou seja, de tornar os planos operativos, considerando as particularidades de um espaço que não é homogéneo, antes o resultado de dinamismos territoriais específicos, com actores próprios, ligados por uma identificação e acção colectiva num território que é pertença comum. Certos porém, de que a estas dinâmicas não são alheias às relações de poder e dos jogo de interesses inerente à defesa de uma diversidade de posições e influências. Porém, é fundamental que a Administração demonstre transparência e um clima de confiança nas relações com os cidadãos.
Assim, cabe hoje à Administração assumir uma nova postura, a qual terá que passar por uma maior cooperação com o sector privado, no sentido não de impor mas de viabilizar projectos que congreguem os parceiros envolvidos na transformação do território.342 Segundo Patsy Healey,
significa transpor uma fase de clara separação entre as esferas pública e privada para assumir novas parcerias do sector público com o sector privado, o mercado e os cidadãos.343 «Significa recusar o
“arranca e para”, para que o planeamento seja, de facto, um processo progressivo de responsabilização e de compromissos»344. Neste contexto, Gregory Squires chama a atenção para as
alterações estruturais da política económica que influencia o desenvolvimento espacial das cidades, as quais vão ter reflexos na configuração das parcerias público-privadas.345 A Administração tem de possuir capacidade de mediação para interesses conflituantes. Patsy Healey salienta as limitações
341
Ferreira, M., Guerra, I. (1993), p. 311.
342
Esta forma de actuação encontra eco num modelo de Estado que tende a evoluir «para funções de regulação da prestação de serviços por actores diferenciados, superando assim as insuficiência de um modelo prestacional de serviços uniformes e monopolistas» (Carneiro, R. (2003), p. 25). Esta visão implica uma aprendizagem do Estado com o cidadão, alargando-lhe a esfera de intervenção e cooperando mutuamente em questões que não têm que ser monopólio da Administração.
343 Healey, P. (1997c), p. 9. 344 Lobo, C. (1998b), p. 121. 345 Squires, G. (1996), p. 267.
da gestão de parcerias no planeamento, dado que, muitas vezes, para privilegiar explicitamente um grupo de interesses, antagonizam-se outros.346 Acresce ainda que a tradução espacial de um
conjunto de relações de poder é susceptível de excluir interesses das localidades, aparentemente menos expressivos, operando transformações com grupos fora da diversidade local de interesses. Esta transformação passa pelo reconhecimento mais lato de que o Estado e a sociedade civil não são pólos opostos ou mutuamente exclusivos,347 mas é necessária e desejável uma articulação entre
ambos, baseada na confiança mútua e na responsabilização. Sem uma sociedade civil forte e activa os cidadãos não têm capacidade de decidir os seus destinos, de constituírem identidades e se identificarem em projectos comuns, que cumpram os seus deveres e exerçam os seus direitos, num quadro social de pluralismo e expressões responsabilizado. Esta postura vai ter uma tradução nos instrumentos de ordenamento que estruturam o território, designadamente no que respeita à necessidade de um esforço acrescido no sentido de proporcionar a evolução de parcerias público- privadas que combinem efeitos de desenvolvimento estrutural, espacial e social.
Nas tipologias de PMOT, os Planos de Pormenor são os que conformam mais o território traduzindo um urbanismo operacional que Nuno Portas considera ser cada vez mais importante. Não havendo um paradigma dominante nas formas de urbanização, perante um mosaico de diferenças o Estado deixou de ter o monopólio da urbanização, concentrando-se na atracção de factores de desenvolvimento e na captação de oportunidades, para as quais a contratualização toma o lugar da expropriação e infra-estruturação públicas.348 A viabilidade de execução dos planos,
designadamente dos Planos de Pormenor e unidades de execução, está cada vez mais dependente da capacidade negocial com novas formas de contratualização que tornem possível a realização das propostas contidas nestes instrumentos.
Os agentes privados actuam no território, mas não estão em condições de implementar os planos de forma isolada porque terá que existir um conjunto de acções integradas e compatíveis, capazes de aproveitar as potencialidades existentes em determinado espaço e tempo, assumindo a Administração Pública um papel impulsionador da actuação concertada e planeada dos diversos agentes. Ou seja, a Administração pode actuar como catalisador positivo das energias da sociedade civil, tornando os cidadãos e suas organizações mais activos na promoção do seu desenvolvimento. Tem-se feito referência à política de solos como um dos factores determinantes da implementação de planos, mas subjacente a esta política está o papel que o solo desempenha hoje para a sociedade
346
Healey, P. (1994), p. 51.
347
Sobre a relevância da Sociedade Civil forte e do Estado regulador que dita as regras do jogo veja-se Moreira, J. M. (2002).
348
contemporânea e a determinação do tipo de intervencionismo da Administração. Segundo Marques Oliveira, os convénios para a gestão (fixação do sistema de execução, cessão de terrenos ou aproveitamentos, etc.), assumem particular importância porque funcionam como mecanismos que facilitam a disponibilização de solos indispensáveis à execução dos planos.349
À Administração impõe-se hoje um novo desafio, que reside na possibilidade de reduzir as incertezas e conflitualidades do plano, através da concertação e parceria com os diferentes agentes que o vão implementar. Para Philip Cooke, trata-se de aproveitar os interesses dos diferentes grupos no espaço, segundo o autor, «they are not passive or residual but, in varying ways and degrees, centres of collective consciousness»350. À Administração cabe o papel de potenciar esta
consciência colectiva, não só com a criação de uma estratégia referenciada de plano mas criando mecanismos para que os intervenientes possam conciliar diferentes interesses. Trata-se do «desenvolvimento de parcerias e contratualizações entre público-público e público-privado para determinadas acções estruturantes de modo a poder calendarizar com suficiente confiança a execução dos planos ou projectos, aumentando assim a segurança dos diferentes tipos de parceiros»351.
A análise da dinâmica instalada ao nível das parcerias público-privadas é um dos domínios estratégicos para uma intervenção planeada.352 De facto, considera-se que estas são essenciais não
apenas para a viabilização de projectos que de outra forma não seriam exequíveis, mas também como um passo importante no sentido de viabilizar uma maior disponibilidade para a colaboração entre os diversos intervenientes. O nível municipal, mais próximo dos cidadãos e por consequência das dinâmicas e problemas que os atingem, está particularmente vocacionado para fomentar estruturas de concertação entre os diferentes agentes e instituições.
Contratualizar as principais estratégias definidas nos planos pode ser determinante para afectar os principais agentes aos programas e estratégias definidos. Disto mesmo dá conta Nuno Portas ao salientar a vantagem de, ao nível do PDM, «protocolar ou contratualizar as disposições ou
349
Oliveira, M. (2002a), p. 49.
350
Cooke, P. (1990c), p. 296. No mesmo sentido aponta um dos objectivos da Carta Europeia do Ordenamento do Território considerando que «numerosos organismos privados e públicos contribuem para desenvolver ou modificar a organização do espaço. O ordenamento do território traduz uma vontade de integração e de coordenação de carácter interdisciplinar e de cooperação entre as autoridades respectivas» (Direcção Geral do Ordenamento (1984), p. 9).
351
Documento de Apoio ao Colóquio Sobre Políticas Urbanas (2002), p. 50. Na mesma linha Enrico Follieri manifesta preocupações relativas à não observância das disposições do Plano Regulador Geral. Segundo o autor estas decorrem da excessiva rigidez do plano e dos desajustes aos interesses reais, sugerindo que o Plano Regulador Geral se torne um plano aberto e permita a contratualização participada das suas disposições (Miranda, J. (2002), p. 116, que citou Enrico Follieri).
352
propostas mais fortes, comprometendo formalmente os agentes públicos e/ou privados com programas realistas em termos de investimentos, previsão de prazos e traçados»353. Esta postura
permite que seja garantido, à partida, o envolvimento de recursos públicos e privados de diferentes origens, primando as opções do plano com projectos de viabilidade e oportunidade de realização. Esta actuação é definida por alguns autores de “contaminações positivas” que, para além contemplarem a preocupação de agregarem diferentes componentes, físicas, sociais e culturais, pode merecer a adjectivação de escolhas estratégicas.354
A negociação é também entendida como o transpor da fase de publicação de regulamentos de planos e respectivas propostas relativamente aos quais não se garante uma fácil compreensão nem aceitação. A procura de formas de concertação da Administração Pública com os promotores evidencia a preocupação de meios que facilitem a implementação do plano. Estas negociações são encaradas com um alargamento da prática da participação.355
No entanto, a utilização de meios contratuais no planeamento não é consensual. Ramón Parada considera o recurso a estes meios uma forma de privatização do urbanismo, onde os proprietários e promotores se escusam de pagar indemnizações a que estariam obrigados se tivessem que alterar ou rever o plano. O autor considera que tais formas de actuação põem em causa a função da natureza pública reservada ao plano, uma vez que os poderes públicos não são capazes de desempenhá-la.356
Na mesma linha, Giovanni Crocioni chama a atenção para a maior utilização de contratos programa e a sua falta de legitimidade. Esta actuação da Administração pode contribuir para aquilo que o autor designa de deslegitimação do plano.357 Em sentido mais lato, Squires Gregory alerta para os
efeitos que podem advir da supremacia do sector privado perante um sector público cuja principal obrigação é facilitar a acumulação de capital privado.358
Não se pretende que o sector privado se sobreponha ao público, mas tão-somente que se conjuguem na promoção do desenvolvimento e organização do ordenamento espacial, em particular na execução das estratégias e projectos definidos nos planos. Apesar das razões evocadas pelos últimos autores citados, considera-se que a contratualização constitui uma mais valia para o planeamento em geral, e para a implementação dos planos em particular. Ela traduz uma nova atitude da Administração, capaz de consubstanciar um processo de concertação de iniciativas
353
Portas, N. (1994), p. 25.
354
Documento de Apoio ao Colóquio Sobre Políticas Urbanas (2002), p. 51).
355
Pardal, S. Correia, P., Lobo, C. (1998), p. 160.
356
Miranda, J. (2002), pp. 136-137, que citou Ramôn Parada, «La privatización del urbanismo español», in
DA, n.° 252-253, pp. 105 e ss.
357
Miranda, J. (2002), p. 137 que citou Crocioni, G. (1998), «Dall’ urbanislica prescritiva all’urbanistica negoziale», in Disciplina urbanistica in Italia. Problemi attuali e prospettive di riforma, Turim, p. 100
358
públicas e privadas, garantindo assim a concretização prática do plano. Segundo João Miranda, «a contratualização apresenta as vantagens de contribuir para aumentar a participação dos particulares e para diminuir a litigiosidade inerente à actividade administrativa»359. Quando aliada à ideia de flexibilidade dos planos territoriais, nos quais se englobam os PMOT, o autor considera que contribui para a efectividade das regras jurídicas aplicáveis, sendo também uma forma de legitimar a actividade de planeamento na qual a Administração goza de ampla discricionariedade
A contratualização entre a Administração e os particulares em matéria de execução de planos está expressamente prevista na LBPOTU. Esta lei estabelece no artigo 5.º, alínea h), o incentivo a modelos de actuação baseados na concertação entre a iniciativa pública e a iniciativa privada na concretização dos instrumentos de gestão territorial.360 Além disso, o n.º 2, do artigo 16.º, da
referida lei prevê também formas de parceria ou contratualização, que incentivem a concertação dos diversos interesses. Os programas de acção territorial enquadram a coordenação das actuações das entidades públicas e privadas, interessadas na execução dos instrumentos de gestão territorial. A concretização dos referidos programas é assegurada mediante controlo celebrado entre as entidades interessadas (artigo 17.º, nos 1 e 3, da Lei n.º 48/98, de 11 de Agosto). A contratualização permite estabelecer acordos e compromissos com os diversos intervenientes, podendo dar um contributo valioso no sentido de garantir a execução do plano. Como bem dá conta João Miranda, «o sentido da formulação legal parece ser o de reservar a contratualização às áreas de execução do planeamento»361.
359
Miranda, J. (2002), p. 137.
360
Tem-se verificado, no âmbito do planeamento territorial, uma fuga da Administração para o direito privado. São exemplos a Sociedade Parque Expo ou as sociedades gestoras para as intervenções previstas no Programa Polis (Programa de Requalificação Urbana e Valorização Ambiental das Cidades). Sobre o fenómeno da “fuga da Administração para o direito privado”, entre outros, veja-se. Otero, P. (1998), «Vinculação e liberdade de conformação jurídica do sector empresarial do Estado, Coimbra, e Estorninho, J. M. (1996), «A fuga para o Direito Privado. Contributo para o estudo da actividade de Direito Privado da Administração Pública, Coimbra.
Quer o programa POLIS quer o Parque Expo reflectem decisões políticas sobre projectos de investimento de forte componente física e impactos na valorização da propriedade fundiária. Assim, para alguns autores o processo de participação, negociação e obtenção de consensos são preteridos pela aceitação das condições de um projecto de investimento de escala e dimensões consideráveis. Segundo João Cabral estes projectos constituem «motores de regeneração urbana, representam novas formas de política económica e urbana, caracterizadas por processos de flexibilização e descentralização, que promovem formas selectivas e empresariais do Estado no meio urbano» (Cabral, J. (2002), p. 30). O autor considera que os referidos projectos bloquearam processos de intervenção mais alargados, em particular no que diz respeito a impactos sociais e à inclusão de outras iniciativas e novas perspectivas de desenvolvimento. Estão embebidos num processo fechado e discricionário que não deve ser tomado como exemplo de planeamento (Cabral, J. (2002), pp. 29 e ss.). Quanto a nós parece-nos que estas novas formas de intervenção da Administração podem dar azo a discricionariedades e à inibição de participações mais alargadas. Os inegáveis benefícios gerados não podem fazer negligenciar as condições de coesão e sustentabilidade, mas antes prevenir a exclusão e promover a integração da comunidade residente e do tecido urbano envolvente.
361
Miranda, J. (2002), p. 136. Sobre a distinção entre contratos com objecto passível de acto administrativo e contratos com objecto passível de contrato de direito privado veja-se Correia, S. (1987), Legalidade e
Neste sentido, também Marques Oliveira considera que «em matéria de execução de planos torna- se fundamental a conformação de meios de contratualização com os privados ou entre estes e outras entidades públicas visto tratar-se de uma matéria onde há, para além das exigências de flexibilidade e de elasticidade das actuações, a necessidade de fomentar a capacidade de construir consensos e soluções negociada»362. Assim, cria-se a possibilidade de estabelecer compromissos
entre a Administração e os particulares, recorrendo à criatividade de ambas as partes.
Existem diversos diplomas que prevêem a celebração de acordos em matéria de planeamento. É o caso do RJIGT que prevê, para efeitos de execução dos planos, um sistema de cooperação dos particulares interessados com a Câmara Municipal (artigo 123.º, n.º1, do DL n.º 380/99, de 22 de Setembro). Os direitos e obrigações são assumidos através de contrato de urbanização entre as partes (artigo 123.º, n.º 2, do referido diploma legal). O contrato de urbanização é extensivo a operações de reparcelamento do solo urbano de acordo com as disposições do plano (artigo 131.º, n.º 8, do mesmo diploma). O Código de Expropriações é um dos instrumentos de execução de planos previsto no RJIGT. Também admite a possibilidade de celebração de contratos, por via do direito privado, entre os particulares e a Administração (artigo 11.º, da Lei n.º 168/99, de 18 de Setembro).
Os interesses públicos implicados no urbanismo actual exigem novas formas de actuar da Administração, que passam pela exigência de técnicas de colaboração e de cooperação, passando a falar-se de urbanismo concertado. A negociação em matéria de planeamento, para efeitos de execução de plano, requer o conhecimento do cadastro da propriedade.363 Além destas limitações
mais específicas resultantes da prática do planeamento, entre outros, os convénios urbanísticos limitam-se aos campos de actuação possíveis dentro dos poderes discricionários da Administração.364 Esta abordagem aponta para alternativas à análise tradicional de actuação dos
municípios, com menor ênfase numa actuação imperativa e mais na concertação com os diferentes parceiros, ganhando relevância as realidades e especificidades locais.
autonomia contratual nos contratos administrativos, Coimbra. Sobre os acordos procedimentais no
planeamento territorial veja-se Miranda, J. (2002), pp. 138 e ss.
362
Oliveira, M. (2002a), p. 47.
363
Oliveira, M. (2002a), p. 48. O conhecimento dos proprietários dos terrenos permite à Administração negociar as propostas do plano, tornando-as concretizáveis. Negociar por exemplo a cedência de um terreno para espaços públicos, compensando o proprietário em termos de índices urbanísticos noutro.
364