Os instrumentos de execução dos PMOT estão previstos no RJIGT dos artigos 126.º a 134.º. Estes instrumentos são o direito de preferência, em que o município tem preferência nas transmissões por título oneroso, entre particulares, de terrenos ou edifícios situados nas áreas do plano com execução programada (artigo 126.º); a demolição de edifícios (artigo 127.º); a expropriação, de terrenos e edifícios destinados à execução dos PMOT (artigo 128.º); a reestruturação da propriedade (artigo 129.º); e o reparcelamento do solo urbano de acordo com as disposições dos PMOT (artigos 131.º a 134.º).257
O direito de preferência diz respeito ao facto da Administração ter preferência na aquisição de edifícios ou terrenos. Embora restrito às áreas dos planos com execução programada, não deixa de ser um importante instrumento de execução de planos. Caso não haja acordo no preço convencionado, e seguindo o disposto no Código de Expropriações, o direito de preferência só se mantém se o valor for inferior a 20% do convencionado. Este instrumento tem como limitação o facto de não existirem condições operativas para a sua aplicação. Não há cruzamento e troca de informação entre as entidades públicas, designadamente municípios e notários,258 sobre a intenção
de exercer esse direito.
No que concerne à demolição de edifícios, esta apenas pode ser autorizada se for necessária para a execução do Plano de Pormenor259 ou quando os edifícios careçam de requisitos de segurança e
salubridade indispensáveis ao fim a que se destinam e a respectiva beneficiação ou reparação seja técnica ou economicamente inviável. O legislador imprime aqui uma clara preferência pela reabilitação do edificado existente, em detrimento de construções novas, preocupação que se
257
Relativamente aos instrumentos jurídicos à disposição da Administração, designadamente o direito de preferência, a expropriação, a cedência obrigatória e gratuita, e os meios jurídico-privados, veja-se Correia, A. (1998), p.25.
258
Está actualmente em fase de projecto em alguns municípios portugueses, no âmbito dos Sistemas de Informação Geográfica, a possibilidade de cruzamento de informação respeitante ao cadastro e outras informações urbanísticas entre diferentes entidades (Finanças, Câmaras Municipais, Conservatórias do Registo Predial).
259
Segundo Marques Oliveira «este artigo terá de ser lido no sentido de que sendo, embora, em geral possível a realização de operações de demolição de edifícios, se estiver em vigor um Plano de Pormenor tal autorização só será possível se aquelas operações estiverem expressamente previstas no seus normativos». Esta interpretação está de acordo com o artigo 91.º dado que um dos elementos definidos para o conteúdo material dos Planos de Pormenor é – «as operações de demolição» (Oliveira, M. (2003c), p. 40)
justifica dada a expansão urbana a que se tem assistido, com o consequente abandono e tercearização das áreas centrais.
No que concerne à expropriação,260 sempre foi utilizada como instrumento de execução de planos. Neste sentido, o RJIGT define no n.º1 do artigo 128.º que a Administração pode expropriar terrenos e edifícios que sejam necessários à execução dos PMOT. O n.º 2 do mesmo artigo, designadamente as alíneas b), c) e d), tem como intuito penalizar os proprietários (expropriação por utilidade pública de execução do plano) que retenham o solo com fins especulativos, não o utilizando nem o disponibilizando no mercado. Assim, a expropriação podia funcionar como um importante instrumento de política de solos, mas na verdade não tem sido muito utilizado. Segundo alguns autores tal deve-se à carga social e política associada à expropriação, bem como à falta de capacidade financeira das autarquias.261
No que respeita à reestruturação da propriedade, prevê o artigo 129.º, quando um conjunto de prédios pertencentes a vários proprietários e não aproveitados urbanisticamente nos termos do artigo 128.º, que o município mediante cooperação ou imposição administrativa possa proceder à reestruturação da propriedade. Se os proprietários não subscreverem o acordo ou outro alternativo, não derem início às obras ou não as concluírem no prazo fixado, pode o município proceder à expropriação invocando utilidade pública de execução do plano.
O reparcelamento do solo urbano, de acordo com as disposições do plano, é também, no âmbito do RJIGT, um instrumento de execução de planos. Está previsto nos artigos 131.º a 133.º e consiste no agrupamento de terrenos, localizados dentro dos perímetros urbanos delimitado pelos PMOT, e sua posterior divisão e adjudicação dos lotes ou parcelas resultantes aos proprietários primitivos (artigo 131.º, n.º 1).262 A iniciativa de reparcelamento pode partir dos proprietários ou da Câmara
Municipal, isoladamente ou em cooperação (artigo 131.º, n.º 3). Os artigos 132.º e 133.º definem ainda os critérios para o reparcelamento e os efeitos do mesmo.
260
Encontra-se instituída na Lei dos Solos (DL n.º 794/76, de 5 de Novembro alterado pelo DL n.º 313/80, de 19 de Agosto). Posteriormente em 1999 o Código de Expropriações vem estabelecer as regras para expropriação de bens imóveis e direitos a eles inerentes.
A capacidade dos municípios para expropriar deve restringir-se à obtenção das reservas de terrenos necessárias e suficientes para satisfazer os programas de execução dos PMOT. Considera-se que este instrumento de execução deve ser utilizado em última instância, quando se tiverem esgotado as possibilidades de negociação. Sobre as razões de não utilizar a expropriação em primeiro lugar, veja-se Ferreira, F. (1987), p. 144.
261
Guarda, S., Jorge, C. (1997), p. 2.
262
Marques Oliveira chama a atenção para o facto de, do ponto de vista procedimental, o Regime Jurídico da Urbanização e Edificação (definido pelo DL n.º 555/99, de 16 de Dezembro, com as alterações introduzidas de DL n.º 177/2001, de 4 de Junho) determinar expressamente o que se entende por loteamento e também por operações de reparcelamento, onde se verifica que se aplicam as mesmas regras que neste, designadamente em controlo preventivo por parte da Administração (Oliveira, M.(2003c), p. 42).
Não obstante os instrumentos jurídicos de política de solos, já mencionados, à disposição da Administração, o combate ao fenómeno de retenção de solos urbanos não é eficaz. De facto, não há um imposto que incentive os proprietários a utilizar os solos urbanos para a construção ou a disponibiliza-los a preço razoáveis para os promotores. Embora a lei de solos preveja a obrigatoriedade de construção em terrenos aptos para esse fim decorrido o prazo que a lei define após notificação (artigo 48.º da referida lei), na prática pouco se aplica.
A finalizar este capítulo, relativo à flexibilização e execução dos PMOT, surge a questão: como facilitar a sua implementação no sentido de garantir a realização das propostas que se consideram estruturantes para o ordenamento do território? A resposta será explanada no âmbito da política de solos.
Considera-se que os sistemas de execução de planos não substituem a necessidade de adoptar uma política de solos capaz de garantir as reservas fundiárias necessárias para a realização da infra- estrutura pública. Este aspecto assume particular relevância se se atender à necessidade de disponibilizar solos em tempo, local e quantidades suficientes para a concretização das propostas estruturantes dos planos.