Dada a limitação do Estado enquanto fornecedor de serviços e as implicações dos processos de globalização, os níveis local e regional assumem cada vez mais importância enquanto dimensão territorial. O território é colocado no centro do debate emergindo a necessidade de os instrumentos de planeamento responderem a novos desafios. As sociedades fechadas, onde o poder da Administração podia ser afirmado pela imperatividade, dão lugar a uma diferenciação estratégica e operativa dos instrumentos de planeamento. A Administração será tanto mais eficiente quanto maior for a capacidade de assumir uma postura forte em questões essenciais, sendo simultaneamente ágil e aberta à mudança, capaz de introduzir mecanismos de reajuste.
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Tomás-Ramon Fernández (2001), p. 63.
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É neste contexto que a Administração tem que possuir discricionariedade suficiente para, em particular no âmbito do planeamento municipal, existir a possibilidade de ajuste às realidades urbanísticas e especificidades locais. Simultaneamente, existem formas de mitigar essa discricionariedade estabelecendo-se regras que balizem aquilo que é o campo de actuação da Administração. Faz-se referência a um conjunto de factores que limitam a discricionariedade (ponto 2.5) desde a elaboração do plano até à sua implementação, passando pelo desenvolvimento de trâmites procedimentais obrigatórios. Assim, no âmbito de actuação da Administração, a discricionariedade é entendida como fundamental na concretização dos PMOT, uma vez que, se devidamente regulada, confere ao município a margem necessária para a escolha das soluções que entende mais adequadas ao seu desenvolvimento. Na opção por esta ou aquela solução, releva-se a necessidade da definição do conceito de interesse público, devendo identificar e explicitar-se claramente, em cada fase do processo de planeamento, quais os objectivos de interesse público que se prosseguem. Trata-se de garantir que o conceito não seja utilizado de forma arbitrária, facto particularmente agudizado na actividade de planeamento onde se exige um esforço suplementar na clarificação e harmonização dos diferentes interesses envolvidos.
Uma das formas de mitigar a discricionariedade é através da participação pública e esta constitui um dos desafios do planeamento territorial. A sociedade é cada vez mais exigente em termos de oportunidades de participação e disponibilização de informação. Cada vez mais se reconhece a importância da participação se efectuar no decorrer do processo de planeamento (participação preventiva), não se restringindo apenas ao período de discussão pública, quando a proposta do plano já se encontra elaborada (participação sucessiva). O grau de participação interfere na maior ou menor facilidade de execução do plano, uma vez que determina a legitimidade das propostas e o consenso em torno das mesmas. Por outro lado, os processos participativos proporcionam a co- responsabilização dos intervenientes que, tomando parte no processo, se sentem mais motivados para passar à prática as soluções do plano.
No que respeita à previsão legal da participação em termos de PMOT, esta encontra-se plenamente garantida, desde a fase de elaboração do plano até à sua implementação, mas a tradição de participação em Portugal é parca, não sendo suficiente estar definida em termos formais. Existe, pois, um conjunto de limitações que se traduzem numa participação deficiente, as quais importa minorar, potenciando o envolvimento em questões colectivas e tendo em consideração os vários actores e interesses em presença. Esta actuação representa um esforço para inserir o planeamento nas práticas sociais, quebrando a indiferença dos cidadãos perante responsabilidades cívicas e promovendo a mobilização na execução das propostas dos PMOT.
Considera-se que o envolvimento e contributo dos diversos actores nos processos de elaboração e execução dos planos deve assentar numa participação qualificada, proporcionando o acesso à informação e a compreensão de possíveis especificidades técnicas em questão. É fundamental uma participação capaz de se assumir como parte integrante de um processo de formação de planos, a qual vai ter repercussões na sua execução tornando os cidadãos mais conscientes, exigentes e empenhados na defesa de novos desafios de desenvolvimento territorial.
Sem pôr em causa os princípios que informam a necessária estabilidade que exige o desenvolvimento coerente e sustentado, a concretização dos PMOT requer que estes dispunham da flexibilidade necessária para acolher novas soluções, num processo interactivo com uma realidade dinâmica, cuja trajectória de evolução nunca é completamente previsível. Neste sentido revela-se indispensável a articulação e compatibilização com os municípios vizinhos, permitindo a cooperação e concertação em matéria de planeamento.
O quadro legal vigente tem de criar mecanismos de flexibilidade que permitam adaptar os instrumentos de planeamento à rápida transformação da estrutura económica e social. Perante um cenário crescente dos níveis de incerteza, a execução de planos terá que contemplar, além da capacidade táctica de inflexão, diferentes estratégias alternativas. «Olhar o Plano hoje exige libertar-se das certezas de ontem. Ponderar, flexibilizar, reconhecer as insuficiências entre o esperado e o obtido»384. Esta flexibilidade requer que os índices e parâmetros urbanísticos definidos
sejam coerentes e proporcionais ao detalhe da função conformadora do plano.
A necessidade de ajustamento do plano requer um planeamento mais flexível e uma discussão permanente relativamente ao que se pretende alcançar em cada momento e a forma de o conseguir.385 Esta postura traduz uma nova visão de conceber e implementar planos, centrada na
formação do plano como um processo contínuo susceptível de formulações e reavaliações, onde a monitorização constitui um importante mecanismo de feed-back que permite aferir os objectivos do plano e respectivos instrumentos de acção.
A reduzida operacionalidade que os PMOT revelam são o reflexo da morosidade dos processos de elaboração, revisão ou alteração destas figuras de plano formal. A efectivação de estratégias territoriais concretas exige a existência de instrumentos de planeamento capazes de levar à prática as suas propostas. Na problemática da execução dos PMOT é determinante a criação de mecanismos legais que dotem os instrumentos de planeamento com potencial para a concretização de políticas territoriais operativas. Até à Lei de Bases da Política de Ordenamento do Território e
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Silva, R. da, Cruz, V. da (1995), p. 45.
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de Urbanismo, o sistema legal era omisso em matéria de instrumentos e mecanismos de execução de planos, vindo posteriormente o Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial a desenvolver as linhas de actuação preconizadas por esta lei (ponto 3.5), proporcionando as bases legais para uma efectiva execução de planos.
Por outro lado, o território não tem de ser tratado todo com a mesma intensidade, uma vez que as probabilidades de transformação não são iguais em todo o lado. Assim, a eficácia de execução de um plano dependerá cada vez mais da coerência da estrutura definida e da consistência dos traçados, que do zonamento abstracto. A delimitação da Reserva Agrícola Nacional (RAN) e da Reserva Ecológica Nacional (REN) abrange vastas áreas de território, sendo determinante que nas propostas dos planos existam soluções de ordenamento para estes espaços. Uma atitude demasiadamente proibitiva, relativamente aos usos de solo, não só não resolve as questões emergentes da aplicação dos planos, como enviesa as soluções e fomenta o abandono das propostas previstas. O acto de “proteger” deve ser uma apropriação pela positiva, implicando uma acção consequente de ordenamento e compatibilização de potenciais usos ou actividades.
A falta de reservas de solo é outra premissa importante para o desenvolvimento territorial que se reflecte na efectiva execução dos planos, designadamente no que diz respeito ao dimensionamento de espaços públicos, equipamentos e outros elementos estruturantes. A retracção dos municípios portugueses, no que diz respeito à efectivação de uma política de solos,386 veio dificultar o
ordenamento do espaço, de acordo com o que se encontra preconizado nos planos. Por outro lado, verifica-se o sobredimensionamento dos perímetros urbanos, na ilusão de abarcar a maior diversidade de situações possível, os quais não resolvem as dificuldades de contenção da dispersão do povoamento.
Considera-se que uma política de solos eficiente permitiria reduzir ao mínimo a pressão urbanística fora dos aglomerados urbanos. Ajudaria a evitar problemas que dificultam a implementação dos PMOT, designadamente os resultantes da falta de solo para espaços verdes e equipamentos, da existência de miolos urbanos já infra-estruturados, que se mantêm expectantes, da dispersão das construções ao longo das vias ou outras dificuldades resultantes da geometria cadastral dos solos. A capacidade de responder às pressões de urbanização, em cada uma das categorias de solo, depende, em larga medida, da qualidade de resposta dos espaços urbanos ou de urbanização programada. A definição dos perímetros urbanos não pode, por isso, ser o negativo das condicionantes de uso do solo, assumindo os Regimes Jurídicos da RAN e da REN um papel de destaque, quer pela parte significativa de território que ocupam, quer pelos limites que impõem à
conformação do solo. É neste sentido que, a imposição de modelos monofuncionais deve dar lugar à compatibilidade de diferentes categorias de uso do solo, para que seja possível «superar a dicotomia rural/urbano e incorporar, projectualmente, os territórios não construídos com os territórios activos (e não como “vazios” e “reservas”, etc.) e possuidores de qualidades específicas (biofísicas, culturais, estéticas, produtivas, etc.) caracterizadoras de novas paisagens urbanas»387.
Nesta linha, os planos devem estar também providos de uma vertente estratégica, no sentido de estabelecerem uma avaliação prospectiva do que se pretende, traçando o esqueleto do plano em termos estruturais, o qual permite evitar um sistema moroso de aproximações sucessivas e os riscos de enquadramento das iniciativas ad-hoc.