Até à data da entrada em vigor da Lei de Bases da Política de Ordenamento do Território e de Urbanismo (Lei n.º 48/98, de 11 de Agosto), o ordenamento jurídico português era omisso relativamente aos sistemas e instrumentos jurídicos de execução de planos. A Lei de Bases da Política de Ordenamento do Território e de Urbanismo vem, pela primeira vez, no artigo 16.º, fazer
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Acção de Formação – Oliveira de Azemeis, p. 57.
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Para mais desenvolvimentos veja-se Marques Oliveira, Acção de Formação – Oliveira de Azemeis.
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Cruz, B. (1998), p. 6.
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referência à problemática da execução dos Planos Municipais, incumbindo à Administração Pública o dever de proceder à execução coordenada e programada de tais instrumentos (artigo 16.º, n.º 1).
As linhas de actuação, preconizadas pela lei de bases, viriam posteriormente a ser desenvolvidas pelo Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial (DL n.º 380/99, de 22 de Setembro, alterado pelo DL n.º 310/2003, de 10 de Dezembro), o qual definiu um conjunto de sistemas e instrumentos para a programação e execução dos PMOT. Assim, o referido regime jurídico estabelece que a execução dos planos se faz através de três sistemas de execução distintos: os sistemas de compensação, de cooperação e de imposição administrativa. Estes sistemas desenvolvem-se no âmbito de unidades de execução cuja delimitação é competência da Câmara Municipal, por iniciativa própria ou com a colaboração das entidades públicas e privadas (artigos 119.º). A delimitação de unidades de execução requer o conhecimento e o contacto com os proprietários da área, uma vez que define em planta cadastral os limites físicos da área a sujeitar a intervenção urbanística, identifica os lotes abrangidos e visa assegurar o desenvolvimento harmonioso, designadamente com áreas a afectar a espaços públicos ou equipamentos previstos nos planos de ordenamento, e a justa repartição de benefícios e encargos (artigo 20.º, n.º1).
Na adopção do sistema de compensação, a iniciativa e a execução do plano cabe aos particulares. Estes são também responsáveis pela perequação dos benefícios e encargos resultantes da execução do plano, e abrangem todos os «proprietários e titulares de direitos inerentes à propriedade abrangidos pela unidade de execução» (artigo 122.º). Este sistema implica a associação de proprietários, o que faz com que no nosso país tenha uma aplicação prática muito reduzida, uma vez que não existe historicamente tradição de cooperação. A este respeito, Marques Oliveira realça que «entre nós falta a tradição da associação dos particulares em geral, o que nos leva a presumir que eventualmente o sistema de execução mais comum será o da cooperação»253.
O sistema da compensação será provavelmente o que mais interessa ao município, uma vez que fica liberto de toda a tarefa de execução do plano e respectivos encargos financeiros. Assim, o município tem toda a vantagem em ter um papel activo, no sentido de incentivar os proprietários a associarem-se. Em vez de aguardar passivamente o surgimento de iniciativas pontuais, aleatórias no espaço e no tempo, pode ser o catalisador de iniciativas privadas. Na mesma linha, a propósito da execução de Planos Directores Municipais, Alves Correia salienta que são possíveis duas atitudes por parte dos municípios: ou se limitam a aguardar o surgimento espontâneo de iniciativas privadas de urbanização e de construção ou, em vez disso, desempenham um papel activo e
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interventor, estimulando e enquadrando as iniciativas privadas de concretização e implementação de tais planos.254
No sistema da cooperação, a iniciativa da execução e programação do plano é da responsabilidade do município, mas existe a cooperação dos particulares interessados. Podem ser celebrados contratos de urbanização entre os proprietários ou os promotores da intervenção urbanística, na sequência da iniciativa municipal, ou entre o município, os proprietários ou os promotores da intervenção urbanística e, eventualmente, outras entidades interessadas na execução do plano (artigo 123.º). Presume-se que este sistema terá maior aplicação, uma vez que contemplando a iniciativa privada, não são imputados a esta, exclusivamente, os encargos resultantes da iniciativa de desencadear todo o processo.
No caso de opção pelo sistema de imposição administrativa, a iniciativa de execução é municipal. O município pode actuar directamente ou através de concepção de urbanização, mediante concurso público, devendo o respectivo caderno de encargos especificar as obrigações mínimas do concedente e do concessionário ou os respectivos parâmetros (artigo 124.º).
Qualquer dos sistemas referidos para a execução dos PMOT se desenvolve no âmbito de unidades de execução, facto que implica a «execução sistemática do plano»255. Esta situação suscita necessariamente a seguinte questão: será esta é a única forma de execução do plano? Ou também são permitidas operações urbanísticas pontuais sem a prévia delimitação de unidades de execução? O RJIGT parece apontar apenas no sentido da execução sistemática, uma vez que só a esta vem definida e regulada.
Neste sentido, Marques Oliveira salienta que mesmo não sendo a execução sistemática «a solução necessária a retirar do DL n.º 380/99 (a de que as operações urbanísticas só podem ser realizadas em áreas para as quais já tenha sido delimitada uma unidade de execução), o legislador a assume como a situação normal de execução dos planos»256. Acresce ainda o facto da repartição de
benefícios e encargos, para cujas unidades de execução se encontram vocacionadas, se encontrar inviabilizada no caso de operações urbanísticas disseminadas no tempo e no espaço.
Na problemática da execução sistemática revela-se urgente a determinação das situações em que esta não possa ocorrer, para que as operações urbanísticas, fora destas unidades, tenham um
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Para mais desenvolvimentos sobre as iniciativas de intervenção municipal, designadamente no que respeita a exemplos em termos de regulamentos municipais que traduzem uma atitude mais interventiva do município, veja-se Correia, A. (1995), p. 73.
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Oliveira, M. (2002a), p. 29.
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efectivo carácter excepcional e, quando se justifiquem, tenham o necessário enquadramento. Esta questão é particularmente relevante, principalmente se se atender ao facto de que a maioria dos municípios portugueses não dispõe de política fundiária municipal.