O processo de planeamento relativo à concepção e implementação dos PMOT, o quadro legal que se lhes encontra associado, bem como a actuação da Administração, são determinantes na efectiva concretização destes instrumentos de gestão territorial. Os aspectos relativos à discricionariedade, à participação, à flexibilidade e à disponibilização do substrato solo, são a tónica dominante num processo de planeamento onde se reafirma a importância de ser contínuo.
O estudo desenvolvido no âmbito da presente dissertação permite concluir acerca de um conjunto de linhas de actuação, que seguidamente se salientam e que devem pautar a concretização dos PMOT, tendo em vista um melhor ordenamento do território:
• Desenvolver meios que permitam uma actuação imparcial da Administração, designadamente com a explicitação dos objectivos do plano e fundamentação das suas propostas, bem como coerência na aplicação, a cada caso concreto, de conceitos indeterminados. O processo de concepção e implementação dos PMOT deve ser consensual e transparente, uma vez que o zonamento ou desenho urbano destes planos induz um valor diferenciado à propriedade.
• Garantir que, no âmbito de competências da Administração, balizando a discricionariedade que pauta a sua actuação e definidos os objectivos de cada PMOT, exista a margem de aplicação suficiente para a execução das propostas previstas nos planos e que cada município considera mais adequadas (por exemplo, margem para aplicação de standards
urbanísticos).
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• Promover a participação pública garantindo o acesso e difusão de informação, designadamente através da elaboração de relatórios não técnicos. Este procedimento permite a participação para além do cumprimento obrigatório de formalidades processuais, transformando-a num instrumento ao serviço de um plano mais democrático e consensual. • Estabelecer um equilíbrio entre os períodos de tempo previstos para a participação
(discussão pública por exemplo) e a totalidade de tempo despendido para a formação do plano. A participação pode ser uma mais-valia para a execução do plano, porque permite a construção de um consenso mais alargado acerca das propostas com quem o vai concretizar. Todavia, há que ter precaução para que a participação não pese demasiado em termos de tempo no processo de formação do plano, desajustando-o da realidade e subvertendo afinal a sua razão de ser.
• Flexibilizar o processo de concepção e implementação dos PMOT. Em lugar do zonamento tradicional, privilegiando critérios menos rígidos e menos prescritivos quanto aos usos e às densidades urbanísticas, no sentido de incorporar a flexibilidade necessária, quer ao nível do conteúdo, quer da procedimentalização do plano, reduzindo o tempo de formação, definindo prioridades e traçando estratégias alternativas para as soluções urbanísticas mais relevantes.
• Regulamentar o regime legal dos instrumentos de gestão territorial de forma a facilitar a elaboração, gestão e execução dos PMOT. Numa altura de elaboração da segunda geração de Planos Directores Municipais (PDM), esta regulamentação afigura-se essencial, designadamente no que diz respeito à definição de uma uniformidade de critérios para classificação e reclassificação de solo rural e urbano, aplicáveis a todos os municípios, e definição de conceitos técnicos e terminologias que facilitem a gestão e a compatibilização dos vários instrumentos.
• Definir os objectivos de desenvolvimento e de ordenamento ao nível do espaço supra- municipal e regional, de forma a dar coerência prospectiva aos planos de âmbito municipal e possibilitar a sua articulação com o restante programa de ordenamento. Neste sentido, é importante evitar os sucessivos atrasos verificados na elaboração de planos regionais, os quais desempenham um papel fundamental no enquadramento das propostas contidas nos PMOT.
• Identificar os valores a proteger nos espaços que integram a reserva agrícola e ecológica, efectuando uma análise conjunta com as estruturas de povoamento e as actividades
humanas exercidas. Na delimitação das áreas a integrar nos regimes da RAN e da REN é determinante a legitimação e explicitação clara dos recursos a salvaguardar, demonstrando os valores em presença e avaliando os riscos potenciais de uma não salvaguarda e que devem ser tomados em conta na definição dos objectivos de planeamento do território. • Desenvolver o Programa Nacional da Política de Ordenamento do Território que estabeleça
os princípios e regras orientadoras para os restantes instrumentos de planeamento.
• Aproveitar as potencialidades das novas tecnologias da informação e da comunicação388 de
forma a facilitar a transmissão de informação, designadamente no que diz respeito à divulgação e participação através da Internet e disponibilização de instrumentos de planeamento através, por exemplo, de sistemas de informação geográfica. As tecnologias possibilitam um canal de comunicação entre os cidadãos e a Administração que permite expressar a suas vontades e sugestões, particularmente relevante em matérias de consulta e participação de planos, capitalizando o potencial proporcionado pelas novas tecnologias
.
• Dotar os serviços municipais de pessoal técnico com formação especializada em termos deplaneamento territorial, para que se garantam o rigor administrativo e a análise particular que cada caso exige. A confiança na capacidade dos municípios é fundamental para evitar a diluição de responsabilidades nos diversos organismos com jurisdição sobre o mesmo espaço e a consequente morosidade nos processos de tomada de decisão.
• Promover a integração do espaço urbano com o espaço rural, em lugar de uma abordagem do território baseada numa perspectiva redutora resultante da dicotomia simplista entre o rural e o urbano. Para que os planos sejam operativos considera-se fundamental equacionar o território em toda a sua dimensão, não encarando o solo rural como o negativo do solo urbano, mas como a base do suporte dos espaços naturais, com tipologias e estruturas de povoamento próprias. Assim, é indispensável o desenvolvimento de uma modalidade de intervenção para o ordenamento das actividades em espaço rural.
• Simplificar a tramitação dos PMOT, evitando que o longo período de tempo despendido na elaboração e aprovação do plano o torne desajustado da realidade. Nesta sentido assume particular relevância a clarificação do regime procedimental da figura de Plano de Pormenor simplificado, bem como a definição do respectivo conteúdo material e documental, dando enquadramento legal a figuras de planos mais céleres.
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Para mais desenvolvimentos sobre a importância das novas tecnologias na Administração pública veja-se Magnusson, A., Olrich, T., Gudmundsson, G. (1999).
• Efectuar a monitorização do plano à medida que vai sendo implementado, porque o sucesso da implementação do plano depende, em parte, da capacidade de ajustamento das soluções previstas à realidade. Neste sentido, há necessidade de identificar e tornar disponíveis as insuficiências detectadas, os indicadores desajustados ou outra qualquer alteração susceptível de introduzir modificações às disposições vigentes.
• Delimitar os perímetros urbanos dos PMOT tendo por base estudos que caracterizem a transformação urbanística, designadamente no que diz respeito aos tipos de povoamento e suas relações com a morfologia do território, às características do tecido urbano construído e à articulação da paisagem rural e urbana.
• Distinguir a necessidade de pormenorização das diferentes partes do território. Os PP, dado o seu elevado detalhe, desactualizam-se rapidamente, por isso devem ser imperativos somente em disposições em que seja possível eliminar as incertezas, estabelecendo a necessária comunicação entre os diferentes intervenientes no processo de urbanização. • Desenvolver formas de acesso e disponibilização de elementos fundamentais da história
local, e a dados estatísticos actualizados da mais variada ordem, como sejam: demografia, actividades económicas, infra-estruturas, equipamentos, empregos, alojamento, entre outros. As linhas estratégicas de desenvolvimento e propostas traçadas nos PMOT dependem, em grande medida, da fidelidade do diagnóstico efectuado e este, por sua vez, da existência, actualidade e fiabilidade de dados estatísticos que permitam fazer uma avaliação correcta da situação actual.
• Criar, se necessário, diferentes graus de pormenorização das propostas do plano consoante as necessidades de tratamento do espaço. Nos PMOT, designadamente ao nível dos Planos de Urbanização (PU) e dos Planos Directores Municipais, pode ser aplicado o que Nuno Portas designa de «regulamentação variável e progressiva»389 que permite atribuir ao plano
várias “escalas” ou “focos” dependendo na necessidade de pormenorização de determinada área. Não é esta a orientação do RJIGT, mas considera-se útil este princípio, evitando remissões sucessivas para planos de ordem inferior sem tomar atempadamente as medidas estruturais de ordenamento.
• Tornar o RJIGT explícito na distinção entre revisão e alteração, dado que as modificações que o plano sofre terão que ser necessariamente diferentes para cada uma das situações.
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• Ter em consideração as reais necessidades da população na elaboração, alteração ou revisão de PMOT. Estes planos devem ser o resultado de um acordo assumido com a população para a qual se destinam, não esquecendo que o aval do poder político é determinante no impulsionamento das propostas.
•
Simplificar a informação jurídica dos regulamentos dos planos, no sentido de serem facilmente compreensíveis e de fácil interpretação para quem os vai aplicar.390 Asdisposições normativas dos PMOT devem ser apenas as necessárias e suficientes, existindo alguma margem de manobra que permita integrar oportunidades não previstas ou previsíveis. Uma regulamentação que Nuno Portas designa de selectiva em vez de exaustiva.391
•
Adoptar uma política activa de solos, no sentido de construir reservas fundiárias municipais, que permitam a disponibilização de solo urbano em tempo, lugar e quantidades adequadas, facilitando a execução do plano e antecipando novas necessidades. Neste âmbito, a adopção de uma atitude de cooperação, por parte do município, com os diferentes parceiros envolvidos, pode evitar dispêndio de tempo e custos de expropriação, que inviabilizam novas intervenções.•
Incentivar a participação pública numa fase inicial de elaboração da proposta do plano, para que os intervenientes se revejam nas soluções adoptadas e se sintam co- responsabilizados para as implementarem. A Administração não se deve limitar à simples audição das pretensões dos intervenientes mas promover a concertação entre eles, no sentido de proporcionar a compreensão e aceitação das propostas definidas.
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Segundo Salis Gomes simplificar a lei consiste também em fazer “boas leis”, redigi-las de forma clara e compreensível para que não especialistas percebam o seu conteúdo (Gomes, S. (2003), p. 209). Na clareza e simplificação que se fala terá sempre que existir um equilíbrio entre adoptar uma linguagem precisa e técnica para salvaguardar a segurança jurídica e simultaneamente ser compreensível, clara e de fácil aplicação. No Direito do Urbanismo o equilíbrio das partes encontra-se particularmente dificultado, uma vez que se verifica a junção de várias linguagens especializadas (direito, urbanismo, engenharia civil, arquitectura). Embora se trate de uma questão polémica que não reúne consensos, há movimentos nos países anglo-saxónicos, por exemplo o Plain English, que defendem uma linguagem compreensível e clara para o cidadão, cabendo à precisão garantir o problema da segurança jurídica. Para desenvolvimentos relativos à aplicação dos princípios do Plain English à redacção jurídica veja-se:
http://www.plainlanguagenetwork.org/kimble/dollars.htm; http://www.plainlanguagenetwork.org/kimble/modest.htm; http://www.adler.demon.co.uk/ clarity.htm.
Não obstante a ausência de consenso na matéria considera-se que os regulamentos dos planos devem ser de fácil interpretação, dada a variedade de áreas profissionais que intervêm no planeamento, para que não haja dúvidas na aplicação dos mesmos critérios para situações análogas.
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Garantir que a concretização das propostas dos planos não se restringem ao cumprimento dos requisitos de candidatura aos programas de financiamento da Administração Central (PROSIURB, POLIS, etc.), em detrimento da definição de uma estratégia viável de desenvolvimento territorial. A execução do plano deve resultar de necessidades reais, não de projectos integrados de forma autónoma ou sectorial, impondo-se aos planos, quando tais projectos deviam emanar de estudos integrados desses planos.Em suma, para a concretização dos PMOT é fundamental construir localmente modelos de desenvolvimento, através da avaliação crítica da transformação do território. Em planeamento não pode haver os que criam os planos e os que aplicam as suas disposições. Tem que existir uma atitude prospectiva e de contínuo ajuste às novas circunstâncias, potenciando a discussão, a negociação e a cooperação num projecto comum onde todos se revêem e a cada uma cabe implementar.