A avaliação e monitorização constituem ferramentas indispensáveis à execução do plano, uma vez que, pelo registo e análise do que se passa no processo de planeamento, proporcionam um percurso iterativo e de melhoria incremental possibilitando, através da aprendizagem pelo trajecto efectuado, a melhoria das propostas contidas no plano e o ajuste a novas circunstâncias.
A avaliação do plano pode ser efectuada de diversas formas. A avaliação técnica traduz-se no recurso a indicadores quantitativos ou financeiros que permitem estabelecer uma comparação entre os objectivos formulados no plano e os resultados reais obtidos. A avaliação pode também ser política, através da realização de debates públicos e formas de concertação, ou cultural se relacionada com a adesão da comunidade aos valores implícitos no plano. Entre outras formas de avaliação existentes, o importante é que se criem estruturas organizativas capazes de acompanhar os trabalhos de execução dos planos, atendendo designadamente ao comportamento dos actores durante o processo de implementação e à análise das realizações concretas. Há ainda que ter em linha de conta que a avaliação pode envolver valores que não são facilmente mensuráveis, designadamente as linhas estratégicas dos PDM, onde se ponderam, entre outras variáveis, a atractividade ou qualidade de vida de determinado território.
O acompanhamento regular da implementação do plano e respectivos impactes em termos de objectivos alcançados é designado de monitorização. Esta é definida por Batista e Silva como «uma função de avaliação in continuum do processo de planeamento, susceptível de autonomização, tendo como objectivo contribuir para tornar mais efectivo o processo de planeamento e seus instrumentos»240. Constitui uma metodologia capaz de gerar alternativas de acção, bem como uma
melhor fundamentação das decisões adoptadas. A monitorização permite o registo e avaliação da execução do plano, constituindo por isso o suporte de análise para os mecanismos de feed-back que introduzem a flexibilidade e o ajustamento necessário do plano à realidade. Deve ser entendida como função de um processo e não apenas de acompanhamento pontual. Constitui ainda um meio de tornar o plano mais operativo, identificando formas que o tornem mais apropriado em cada situação.
A monitorização não deve estar dissociada da avaliação, que pode ser realizada ex ante (à priori),
ex post (à posteriori) ou in continuum (durante o decurso do processo). Tem-se vindo a defender a
visão do plano como um processo e, como tal, privilegia-se a monitorização in continuum. Nesta linha, Batista Silvaconsidera que o «plano-processo é o objecto de referência mais importante para
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o exercício da Monitorização numa perspectiva de avaliação in continuum»241. Com vista a uma
efectiva execução do plano, considera-se que a avaliação in continuum deve ser complementada com a avaliação ex post, ou seja, com a verificação da conformidade entre as acções e as intenções do plano. Tendo em conta as figuras de PMOT, aconselha-se maior incidência na avaliação in
continuum para PU e PDM e para os PP uma avaliação ex ante e ex post dado o menor tempo de
implementação.242
No acompanhamento do plano, o tratamento das medidas ou projectos deve ser diferenciado segundo o grau de realização em que se encontram. Assim, se nos encontrarmos na fase de execução do plano, o objectivo principal é assegurar a sua vinculação e orientação em função do objectivo central do plano e garantir que avancem ao ritmo previsto. Se o plano se encontrar na fase de estudo, trata-se de definir a viabilidade e o significado das medidas por meio da recolha da informação em falta, encarregar peritos da elaboração de estudos ou relatórios e aprofundar o debate público sobre os projectos e a sua aplicação.243
A Lei de Bases da Política de Ordenamento do Território e de Urbanismo veio colocar em destaque a pertinência da monitorização. O Governo fica incumbido de apresentar de dois em dois anos, à Assembleia da República, um relatório sobre a execução do programa nacional da política de ordenamento do território. Na mesma linha, as Câmaras Municipais apresentam às respectivas assembleias um relatório sobre a execução dos Planos Municipais (artigo 28.º, nºs 1 e 3, da Lei n.º 48/98, de 11 de Agosto). Refere-se ainda a intenção de formas de acompanhamento permanente e avaliação técnica da gestão territorial e da qualidade dos instrumentos que a concretizam (artigo 29.º, n.º 1, da referida lei), tais como mecanismos de participação, concertação ou compensação. Verifica-se ainda a preocupação de articular os níveis regional e local, prevendo-se a criação de um sistema nacional de dados sobre todo o território (artigo 29, n.º 2, do referido diploma). Muito embora a lei lance as bases para uma efectiva operacionalização dos planos, na prática o processo decorre muito lentamente.
Também o RJIGT refere que ficam incumbidos da apresentação de um relatório, de dois em dois anos, sobre o estado do ordenamento do território: o Governo, a nível nacional; as Comissões de Coordenação e Desenvolvimento Regional a nível regional; e as Câmaras Municipais a nível local. Este relatório deve traduzir o balanço da execução dos PMOT, os níveis de coordenação interna e
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Silva, B. (2001), p. 15. Sobre a avaliação in continuum como componente fundamental da monitorização, clarificando designadamente o objecto a monitorizar e a estrutura de referência para a avaliação, bem como o esquema metodológico para a operacionalização da monitorização nos planos urbanísticos veja-se Silva, B. (2001), pp. 16 e ss.
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Silva, B. (2001), p. 17.
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externa, fundamentar a eventual necessidade de revisão do plano e serem submetidos a discussão pública por período não inferior a trinta dias (artigo 146.º, do referido regime jurídico). Está expresso na lei actual, a preocupação de assegurar a monitorização como um exercício de avaliação
in continuum que pode constituir o suporte de alterações ao plano ou respectivos mecanismos de
execução com o objectivo de, entre outros, assegurar a concretização dos fins do plano, tanto ao nível da execução como dos objectivos (artigo 45.º do RJIGT). É explícita na lei a ideia de conformidade entre os objectivos e os resultados do plano, conduzindo a que os planos não devam descurar uma boa concepção de objectivos que servirão de referência à avaliação, através da criação de indicadores de monitorização do plano.
Segundo alguns autores, o plano encontra a sua razão de ser se for encarado como instrumento necessário à função de planear. Assim, «terá de ser permanentemente aferido na formulação dos objectivos, na avaliação dos resultados atingidos, na adequação dos instrumentos de acção e na preparação de novas fases com vista ao desenvolvimento»244. Por outro lado, o diagnóstico cuidado
reveste-se também de particular importância, uma vez que, caracterizando a situação de partida, permite uma plataforma de comparação dos vários níveis de execução do plano. Para além de proporcionar um adequado conhecimento da realidade que se pretende transformar, o diagnóstico é passível de se tornar uma importante base de partida para a monitorização, ao dotar o plano de indicadores, passíveis de actualização, que possibilitem a avaliação das tendências que se querem controlar.
Os mecanismos de monitorização e avaliação dos planos assumem um papel fundamental na sua implementação. Estes não se resumem à execução das acções previstas, dado que basta não estarem reunidas as condições de financiamento para que o plano seja olvidado. É necessário que o município assuma um papel mais activo na procura de alternativas de execução e de parceiros a quem se associar, podendo desenvolver para o efeito formas de contratualização. Por outro lado, há toda a vantagem em existir nos municípios uma estrutura de acompanhamento, que garanta a constante monitorização e avaliação dos impactes resultantes da execução dos planos, permitindo um reajustamento às transformações não previstas e garantindo a flexibilidade e dinâmica necessárias para acompanhar a realidade em constante transformação.
Além das especificidade de avaliação para cada um das figuras de PMOT já referidas, considera-se que a avaliação in continuum deve estar presente em qualquer dos planos, ou seja, ocorrer durante todo o processo de planeamento. Deve ter também uma componente formativa, proporcionando ao processo de planeamento a aprendizagem pela experiência. Uma avaliação que vise apreciar todo o
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processo desde a formulação à implementação do plano, no sentido de fornecer informação adicional para eventuais ajustamentos, caso o plano inicial não esteja a alcançar os resultados ou a cumprir os objectivos formulados.
Para que a avaliação e monitorização do plano não sejam dificultadas, o papel do avaliador deve ser conhecido com exactidão e existir uma definição clara na finalidade dos objectivos e adequação dos projectos. A execução dos instrumentos de planeamento nunca pode esquecer a aprendizagem proporcionada pelo seu percurso de concepção e implementação, a qual deve ter sempre presente a comunidade e o contexto político em que está inserida.