Tem-se falado da importância de ter em conta aspectos como a discricionariedade, a participação, a flexibilidade, a execução, aspectos relacionados com a política de solos ou as normas legais que condicionam a sua utilização. As problemáticas abordadas encerram em si âmbitos mais vastos mas, com base nos objectivos de desenvolvimento territorial traçados, são abordadas na óptica de permitir um planeamento operativo, em especial uma implementação de PMOT efectiva. Além da influência das problemáticas abordadas há, indiscutivelmente, uma vocação para cada uma das figuras de PMOT (PDM, PU e PP). Trata-se de perceber quais as limitações de execução que estão na génese de cada uma destas figuras de plano e de que forma é que as diferentes escalas dos planos podem ter influência num urbanismo mais operativo.
O facto dos PMOT serem elaborados pela negativa, ou seja, mais no sentido restritivo que orientador de novas propostas de ordenamento, não abonou a favor da sua execução. Nas palavras de João Rua et al., «os planos são mais conhecidos pelo que não permitem fazer do que propriamente pelas novas atitudes que impulsionam»329. Para os autores o número de planos em
curso contrasta com o défice de planeamento enquanto processo.
Os planos são programáticos mas pouco pragmáticos. Na prática verifica-se um contínuo adiar de decisões com vista à concretização de formas e desenho do espaço urbano.330 Não significa que o
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Em que nos solos abrangidos “nada” é permitido. Para elucidar a subversão do regime à salvaguarda das potencialidades agrícolas, Sidónio Pardal exemplifica com as urbanizações e construções viabilizadas fora dos perímetros urbanos a pretexto de não estarem incluídos na RAN (Pardal, S. (2002), p. 107).
É consensual a necessidade de complementar a legislação da RAN e REN com instrumentos mais propositivos, o que não pode acontecer é a manutenção da atitude «na dúvida, ao não se saber o que fazer com a paisagem rural, reserve-se» (George, P. (2001), p. 119).
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Rua, J., Pedrosa, A., Santinha, G. (2000), p. 22. Na mesma linha Nuno Portas sublinha que os Planos Municipais continuam a ser entendidos «como instrumentos legais contra eventuais abusos de edificabilidade e não para orientar, pela positiva, uma modificação programada do Concelho, guiando a oferta de terrenos e de infra-estruturas» (Portas, N. (1995), p. 23).
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território tenha todo o mesmo grau de pormenorização mas o seu esqueleto deverá estar definido para que as restantes peças do puzzle, quando surgirem, se encaixem num todo articulado.
Uma das limitações com que as autarquias se deparam prende-se com a dificuldade de intervir, simultaneamente e com a mesma profundidade de análise, em todo o território. De forma a superar esta dificuldade, evitando a “cascata” de planos, com remissões para o tratamento do espaço noutros planos de ordem inferior, há autores que consideram que os planos podem conter várias escalas de âmbitos diversos.331 Mesmo ao nível das áreas que compõem os perímetros urbanos, nem
todas terão a mesma necessidade de urbanização, é importante distinguir entre as que são para urbanização imediata e as que serão ocupadas quando estiverem programadas e caso o dimensionamento das primeiras se revele insuficiente. O RJIGT abre essa possibilidade quando estabelece que a qualificação do solo urbano compreende os solos urbanizados e os solos cuja urbanização seja possível programar, além dos solos afectos à estrutura verde ecológica (n.º 4 do artigo 73.º).
O Plano de Pormenor, pelo detalhe com que define o tratamento do espaço urbano, torna-se mais rígido, logo há que ter particular atenção com as possíveis arbitrariedades. É consensual o reconhecimento da rigidez deste tipo de planos, bem como a necessidade de os flexibilizar, uma vez que os graus de informação e certeza não são uniformes a toda a área do plano. Entre vários aspectos, salienta-se a importância de ter em linha de conta a divisão cadastral, o funcionamento do mercado e a própria incerteza relativamente ao momento de realização das obras de urbanização. A demasiada rigidez na definição das disposições destes planos pode tornar-se contraproducente caso o desenrolar das oportunidades não seja compatível com as previsões efectuadas. Neste sentido, Nuno Portas defende que o PP e o PU «não devem desenhar como imposição o que é apenas suposição. Ou seja, quando se desconhece o quem, o quando e o como promove e essa informação, que depende da oportunidade, seja imprescindível para justificar os destinos de uso, os segmentos de mercado e, portanto, a tipologia a adoptar»332. Dada a reduzida dimensão da área que estes
planos abrangem, designadamente os Planos de Pormenor, é de esperar uma maior facilidade de comunicação dos intervenientes no processo de urbanização e o consequente minorar das dificuldades na execução.
Algumas dificuldades na execução do PP resultam ainda da pretensão de os transformar em projectos. De facto, os planos podem conter uma componente de projecto determinante mas há situações em que não podem eliminar a incerteza por completo, ou seja, não podem transformar-se em desenho porque ainda não se sabem por completo as regras do jogo. A execução fica
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Neste sentido veja-se Juan Busquets (1995), p. 15.
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comprometida porque o plano finge ser um plano “projecto” para cumprir, sem existirem as certezas desejáveis para o tornar exequível. Dado tratar-se de um tipo de plano que, pelo nível de detalhe se torna rígido, desactualiza-se rapidamente, facto que dificulta a execução uma vez que têm um curto período de vida.
Nos planos com regulamentação demasiadamente prescritiva torna-se difícil a concretização e ajustamento de iniciativas não previstas ou previsíveis. A situação encontra-se agravada quando se trata de um PDM vago na forma como estrutura o território e rígido na regulamentação das suas disposições, dado que não ordena o espaço tendo o ónus da regulamentação rígida do edificado sem estruturar o não edificado. Esta lacuna abrange também os PU e segundo Fernandes de Sá, com frequência, estes planos são meras ampliações de áreas urbanas pré-definidas no PDM, sem significativo desenvolvimento da informação neles contida.333
Por outro lado, os PMOT não podem ser elaborados na suposição que a área do plano é toda de um só proprietário. Também não devem ser entendidos como uma forma de enquadrar as situações avulsas que surgem em termos de gestão. Quando tal acontece, a execução do plano, no seu conjunto, fica comprometida, porque tentam-se enquadrar as iniciativas que surgem num “molde” que pode não ser à medida e onde a realização do espaço público é o retalho sobrante.
A resolução das ambiguidades ao nível da gestão do território não é necessariamente o resultado da escala de trabalho do PDM, mas antes a necessidade de estruturar o que tem de ser estruturado e pormenorizar o que tem de ser pormenorizado. O que diferencia o tipo de plano não é a escala mas antes a finalidade de informação que representam.334 Esta abordagem permite contornar a estrutura
rígida da cascata de planos e, num mesmo plano, efectuar abordagens mais ou menos detalhadas, de acordo com o nível de estruturação que se pretende para o território. As unidades de execução335
permitem viabilizar a concretização de intervenções no território porque visam precisamente definir, em concreto, uma área onde se conhecem os prédios abrangidos e os proprietários e que, como o próprio nome indica, é para execução.
Esta possibilidade de delimitar unidades de execução, as quais requerem a associação de proprietários, permite dar um salto qualitativo no sentido de criar condições para a viabilidade do programa, uma vez que vai ao encontro da manifestação objectiva de agentes públicos e privados. Tal como Nuno Portas atesta, não se trata de ir ao encontro de tendências estatísticas, mas adicionar 333 Sá, F. de (2002), p. 51. 334 Portas, N. (1995), pp. 23-24. 335
A delimitação das unidades de execução encontra-se definida no artigo 120.º do RJIGT e consiste na fixação em planta cadastral dos limites físicos da área que vai ser objecto de intervenção urbanística e identificação dos prédios abrangidos.
o acréscimo de informação que falta para definir a solução, que não reside na previsão mas sim na oportunidade.336
Embora as unidades de execução estejam previstas legalmente e apresentem um elevado potencial em termos de execução imediata do plano, não têm sido aplicadas. Depreende-se que seja pelo facto da associação de proprietários não ser prática comum no nosso país, para além das dificuldades de implementação inerentes à aplicação dos mecanismos de perequação.
Outra questão fundamental, já abordada anteriormente, em termos de coerência na implementação do plano, tem a ver com a utilização de índices/parâmetros urbanísticos, os quais podem ser limitativos da variedade ou liberdade de projecto. Por outro lado, a sua aplicação indiferenciada pode originar resultados, por excesso ou por defeito, dada a enorme variação na dimensão da propriedade fundiária.
Há que equacionar um território onde a tradicional visão sectorial de segregação de funções dê lugar a novas formas de organização do território, as quais abrem espaço à compatibilização de funções na mesma área, sem o recurso imperativo a parâmetros quantitativos de difícil aplicação. A utilização de conceitos como o uso predominante podem revelar-se interessantes como forma de compatibilizar diferentes funções que não têm que ser mutuamente exclusivas.
Para a execução dos planos torna-se essencial substituir o controlo pela orientação. Esta, para passar à prática, mais do que imposta deve ser interiorizada. Não basta dizer o que é e quanto é, tem de se prever o como e o quando. A resposta a este desafio passa pela identificação do que é estrutural nos planos, não descurando a margem necessária para o posterior enquadramento de decisões públicas e privadas.
Embora no quadro legal vigente ainda se verifique um predomínio das relações de hierarquia, já não existe uma escala rígida de planos, tendo a nova legislação flexibilizado a relação entre os instrumentos de planeamento. De facto, com a entrada em vigor do RJIGT, o relacionamento entre as entidades públicas com atribuições em matéria de ordenamento do território e urbanismo passou a dar maior relevo às questões da coordenação e concertação. Segundo alguns autores a rigidez destas relações já não se verifica como num passado recente. Neste sentido Marques Oliveira sugere a substituição progressiva das tradicionais relações de hierarquia de planos por relações de coordenação/cooperação, em que as decisões são tomadas conjuntamente.337 Na flexibilização das
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Portas, N. (1999), p. 23.
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relações de hierarquia a lei já prevê que um plano de hierarquia inferior possa contrariar outro de hierarquia superior desde que a entidade responsável expresse parecer favorável.
Em suma, pode dizer-se que é fundamental definir o estrutural e deixar o restante com abertura suficiente, para que os intervenientes futuros dispunham de alternativas ou possam imagina-las. Esta actuação significa, não apenas estabelecer um fio condutor, mas admitir as contingências, sejam elas cadastrais, cronológicas ou resultantes da heterogeneidade dos tecidos.