Análise integral – período CF/88 até 01/2012

Analisando os critérios de reajuste dos benefícios previdenciários de uma forma ininterrupta desde a Constituição Federal até a competência 01/12, e adotando-se o INPC como critério de verificação do valor real atualizado do benefício em cada competência, fica nítida a instabilidade do sistema previdenciário nacional, especialmente no período anterior ao ano de 1995.

No gráfico nº 11 abaixo procuramos sistematizar os reajustes aplicados a dis- tintos benefícios previdenciários no período de 10/1988 a 01/2012, adotando como referência para a análise qualitativa dos reajustamentos três benefícios, dois deles concedidos no período anterior à Constituição Federal de 1988 e um deles na data da promulgação da Constituição. Procuramos situar estes benefícios perante o salário mínimo e o limite máximo contributivo em cada período.

Gráfico nº 11 – Reajustes previdenciários – CF/88 até 01/2012

Fonte: Dataprev-Plenus; MPS; IBGE. Valor real apurado a partir do valor nominal, em cada competência, atuali- zado pelo INPC para 01/2012. O benefício A corresponde a prestação previdenciária concedida no período ante- rior a CF/88 e com renda mensal, na data da promulgação da CF/88 em 10 salários mínimos. Benefício B corres- ponde a benefícios concedido em 06/10/1988, após a promulgação da CF/88, com renda mensal inicial equiva- lente a 5 salários mínimos. Benefício C corresponde a prestação concedida no período anterior a CF/88 e com renda mensal, na data da CF, restabelecida a cinco salários mínimos.

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De uma forma geral, para fins de estudo o gráfico pode ser dividido em duas partes fundamentais: período anterior e período posterior ao Plano Real286_(1994).

O período anterior ao Plano Real foi marcado pela hiperinflação, por diversos planos econômicos, muitos deles fracassados, e, no âmbito previdenciário, por inúmeras alte- rações legais. Em linhas gerais, o gráfico nº 11 nos demonstra que os índices de correção monetária aplicados aos benefícios previdenciários e ao salário mínimo do ano de 1988 até o a entrada em vigor da Lei nº 8.213/91 não foram aptos a resguardar o poder de compra das prestações previdenciárias.

Esta perda do valor real foi mais sentida nos benefícios com renda mensal em valores superiores a oito salários mínimos, tendo em vista a brusca redução do teto previden- ciário verificada no período, derivada, essencialmente, das alterações introduzidas pela Porta- ria MEPF nº 308, de 01/06/1990287, situação que fica ilustrada no “benefício A” identificado no gráfico288.

Outra situação retratada diz respeito aos distintos critérios de cálculo adotados nos benefícios concedidos antes e depois da Constituição Federal de 1988, representados no gráfico, respectivamente, pelo “benefício C” e “benefício B”. Ambos adotaram como renda mensal na competência 10/1988 um valor equivalente a cinco salários mínimos vigente nesta data, sendo o “benefício B” concedido após a promulgação da CF/88 e o “benefício C” em data anterior, tendo sua renda recomposta neste patamar por força do artigo 58 do ADCT. Conforme analisado no item 4.3.2.2.1, a vinculação dos benefícios concedidos antes da Constituição de 1988 ao salário mínimo não garantiu a manutenção do seu valor real, sofrendo grande desvalorização no período de 10/1988 até 07/1991. O reajuste 147,06% devi- do a todos os benefícios previdenciários em 09/1991 não foi suficiente para recompor o valor real que os benefícios mantinham em 10/1988, data da promulgação da Constituição Federal, conforme se comprova através da análise da evolução do “benefício C”.

Para os benefícios concedidos entre a data da promulgação da Constituição de 1988 e a entrada em vigor da Lei nº 8.213/91 (período denominado buraco negro), apesar das

286 _{Conjunto de medidas de estabilização e reformas econômicas, iniciado oficialmente em 27 de fevereiro de}

1994 com a publicação da Medida Provisória nº 434/94.

287 _{Esta portaria foi editada em um cenário político-econômico imediatamente posterior ao início do Plano Col-}

lor, de março de 1990.

288 _{Conforme de verifica, na competência 06/1990 o valor do benefício se vinculou ao teto contributivo, perma-}

necendo a ele vinculado até 12/1998, data do 1º reajuste extraordinário do limite máximo contributivo da previ- dência social – Emenda Constitucional nº 20/98.

181 perdas reais identificadas no período, seus valores foram integralmente recomposto em razão da incidência do reajuste de 147,06%, aplicado na competência 09/1991, somado aos coman- dos normativos previstos nos artigos 144 e 145 da Lei nº 8.213/91289, situação retratada pelo “benefício B”.

Em razão desta adequação dos critérios de cálculo e de reajustamento dos be- nefícios à Lei nº 8.213/91, sem a extensão desta revisão aos benefícios concedidos no período anterior à Constituição de 1988, observa-se, em 1992, a desvinculação da renda mensal dos benefícios B e C, com graves prejuízos para o benefício concedido no período anterior à Constituição Federal de 1988, conforme retratado na tabela nº 17.

O período de 1992 até a entrada em vigor do Plano Real (1994) é marcado pela eleição do INPC e do IRSM como índices legais de correção, critérios que geraram pequena oscilação negativa no poder de compra dos benefícios. A conversão do padrão monetária para Unidade Real de Valor - URV, em março de 1994, por outro lado, gerou acentuada redução do valor real dos benefícios, conforme de observa claramente no gráfico apresentado.

Para o período posterior ao Plano Real, os benefícios concedidos tiveram sua renda mensal preservada, mantendo-se o poder de compra se comparado com o INPC, índice adotado como parâmetro no presente estudo.

No entanto, apesar desta aparente adequação às garantias constitucionais, para os benefícios mantidos antes da estabilização econômica fruto do Plano Real e, principalmen- te para os benefícios concedidos antes da Constituição de 1988, as perdas verificas no período de 1988 a 1994 foram definitivamente incorporadas ao valor mensal do benefício, situação que se mostrou mais acentuada com os benefícios com rendimentos mensais mais elevados. Por fim, especificamente quanto ao teto contributivo, destaque deve ser dado a sua redução no período de 1988 até 1991 e aos dois reajustes extraordinários garantidos pelas Emendas Constitucionais nº 20/98 e nº 41/2003, nitidamente identificadas na linha evolutiva do teto previdenciário, que propiciaram o aumento de seu valor real290.

289 _{Destaca-se, no entanto, que a recomposição incidente nos benefícios concedidos no denominado buraco negro}

por força dos artigos 144 e 145 da Lei nº 8.213/91 não se limitou à readequação dos critérios de reajuste dos benefícios nos termos estabelecidos pela lei de benefícios, mas também efetuou a correção de todos os salários de contribuição integrantes do período básico de cálculo.. A matéria foi regulamentada administrativamente pela OS 121/1992.

182 A maior parte dos critérios de reajustamento dos benefícios questionados judi- cialmente tem sido considerada válida pelo poder judiciário291, sendo poucas as decisões dos Tribunais Superiores que entendem ilegais os critérios adotados pelo poder legislativo e exe- cutivo292.

Dentre as recentes decisões judiciais relativas à recomposição das prestações previdenciárias com reflexo direto sobre a renda mensal dos benefícios, destaque deve ser dado ao acórdão proferido no RE 564.354293, de 08/09/2010, que apontou a possibilidade de recuperação da renda mensal de benefícios cujos salários de benefício foram limitados ao teto contributivo vigente na data da concessão do benefício.

Conforme exposto, as Emendas Constitucionais nº 20/98 e 41/2003 majoraram, de forma extraordinária, o limite máximo dos salários de contribuição para, respectivamente, R$ 1200,00 e R$ 2400,00, sem reflexos diretos sobre os reajustes dos benefícios em geral. No entanto, de acordo com a recente decisão do Supremo Tribunal Federal, é cabível aplicação dos novos tetos contributivos aos benefícios concedidos em data anterior à publicação das citadas emendas constitucionais.

Esta decisão não traduz um reajustamento automático de todos os benefícios concedidos antes das citadas emendas constitucionais, mas uma adequação ao novo patamar, nas hipóteses em que a fixação do salário de benefício resultou em valor inferior à média a- tualizada dos salários de contribuição em razão da limitação pelo teto previdenciário (situação semelhante à retratada na revisão prevista pelos artigos 26 da Lei nº 8.870/94 e 21 da Lei nº 8.880/94).

291 _{Quanto ao tema, vide Súmula 21 da TNU, relativa a índices de reajustamento; Súmula 687/STF, relativa à}

aplicado do art. 58, ADCT; Súmula 01 TNU, relativa à legalidade da conversão pela URV; Resp 416.377/RS, relativo a não aplicação de 39,67% em fevereiro de 1994 para fins de reajuste; Súmula 02 TNU, relativa à legali- dade dos critérios de reajustes administrativos; RE376.846-8, legalidade de reajustes.

292 _{No sentido da ilegalidade do critério de reajuste dos benefícios citamos como exemplo: Súmula nº 260 do}

extinto TRF, relativa ao primeiro reajuste integral para os benefícios concedidos antes da CF/88; MS nº 1.270/STJ, relativo a aplicação do reajuste de 147,06% a todos os benefícios previdenciários.

293 _{Ementa: “DIREITOS CONSTITUCIONAL E PREVIDENCIÁRIO. REVISÃO DE BENEFÍCIO. ALTERA-}

ÇÃO NO TETO DOS BENEFÍCIOS DO REGIME GERAL DE PREVIDÊNCIA. REFLEXOS NOS BENEFÍ- CIOS CONCEDIDOS ANTES DA ALTERAÇÃO. EMENDAS CONSTITUCIONAIS N. 20/1998 E 41/2003. DIREITO INTERTEMPORAL: ATO JURÍDICO PERFEITO. NECESSIDADE DE INTERPRETAÇÃO DA LEI INFRACONSTITUCIONAL. AUSÊNCIA DE OFENSA AO PRINCÍPIO DA IRRETROATIVIDADE DAS LEIS. RECURSO EXTRAORDINÁRIO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. (...)2. Não ofende o ato jurí- dico perfeito a aplicação imediata do art. 14 da Emenda Constitucional n. 20/1998 e do art. 5º da Emenda Consti- tucional n. 41/2003 aos benefícios previdenciários limitados a teto do regime geral de previdência estabelecido antes da vigência dessas normas, de modo a que passem a observar o novo teto constitucional. 3. Negado provi- mento ao recurso extraordinário.”

183 Na prática, a decisão do STF proferida no RE 564.354, substituiu o teto previ- denciário de R$ 1.081,50, fixado a partir de 01.06.1998, pela Portaria MPAS 4.479/1998, para R$ 1.200,00 (EC 20/98), e o teto de R$ 1.869,34, estabelecido a partir de 01.06.2003, nos termos da Portaria MPS 727/2003, para R$ 2.400,00 (EC 41/2003), com efeitos financeiros, porém, a partir da promulgação das respectivas Emendas Constitucionais em 16/12/1998 e 31/12/2003, respectivamente.

Conforme registrado pela Relatora Carmen Lúcia no RE 564.354,

não fora concedido aumento ao recorrido, e sim declarado o direito de ter sua renda mensal de benefício calculada com base em um limitador mais alto fixado por emenda constitucional, não (se) determinara o pagamento de novo valor aos beneficiários, mas sim permitira a incidência do novo teto para fins de cálculo da renda mensal de benefício. (...)

Dessa forma, a conclusão inarredável que se pode chegar é a de que, efeti- vamente, a aplicação do limitador (teto) para definição da RMB que perce- berá o segurado deve ser realizada após a definição do salário de benefício, o qual se mantém inalterado, mesmo que o segurado perceba quantia inferior ao mesmo. Assim, uma vez alterado o valor limite dos benefícios da Previ- dência Social, o novo valor deverá ser aplicado sobre o mesmo salário de benefício calculado quando da sua concessão, com os devidos reajustes legais, a fim de se determinar a nova RMB que passará a perceber o segura- do. Não se trata de reajustar e muito menos alterar o benefício. Trata-se, sim, de manter o mesmo salário de benefício calculado quando da concessão do benefício, só que agora lhe aplicando o novo teto limitador dos benefícios do RGPS.

Segundo voto do Ministro Gilmar Mendes,

Tenho que o limitador previdenciário, a partir de sua construção constitu- cional, é elemento externo à estrutura jurídica do benefício previdenciário, que não o integra. A incidência do limitador previdenciário pressupõe a per- fectibilização do direito, sendo-lhe, pois, posterior e incidindo como elemen- to redutor do valor final do benefício.

Esta decisão judicial, cumprida administrativamente, corresponde a um novo mecanismo que possibilita a recomposição da renda mensal de benefícios cuja média contri- butiva apurada foi superior ao teto contributivo quando de sua concessão, sendo uma das pou- cas decisões recentes relativas aos critérios de reajustamento dos benefícios com reflexos po- sitivos para os segurados.

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CONCLUSÃO.

A partir do problema lançado nas linhas introdutórias, relacionado ao mal-estar social presente entre os beneficiários do RGPS com relação ao valor das prestações previden- ciárias, procuramos através da análise qualitativa da proteção social identificar quais elemen- tos influenciam na definição do valor inicial dos benefícios, e verificar se as garantias consti- tucionais relativas à irredutibilidade do valor dos benefícios e preservação do seu valor real são cumpridas pelo legislador e pela administração pública.

Para o adequado desenvolvimento do tema, iniciamos o trabalho com um esbo- ço histórico da previdência social, identificando a evolução no conceito de proteção social e analisando o principal mecanismo utilizado pelos regimes previdenciários para a consecução de suas finalidades, a prestação pecuniária.

Verificamos que a pecúnia é apenas o meio utilizado para prestar a proteção devida, representado a medida da necessidade do beneficiário, fato que nos permite identificar a prestação previdenciária como uma dívida de valor.

Concluímos que quando nos propomos a analisar o valor dos benefícios, não estamos tratando especificamente do objeto imediato da relação jurídica de proteção previ- denciária, mas buscando identificar se o meio utilizado é apto e adequado para proporcionar ao beneficiário, ao longo do tempo, a manutenção do nível de subsistência em face das neces- sidades sociais.

Identificada esta característica das prestações previdenciárias, traçamos um breve delineamento dos parâmetros de fixação do valor inicial dos benefícios dentro do Re- gime Geral de Previdência Social, objeto específico de nosso estudo.

Nesta análise, identificamos a existência, dentro do sistema de seguridade soci- al, de dois regimes de cálculo distintos, um regime diferenciado e um regime geral.

Verificamos que o regime previdenciário diferenciado é destinado a uma par- cela menos favorecida de segurados por meio de prestações pecuniárias com valor previamen- te fixadas em um patamar mínimo, apto a garantir uma tutela de base para seus beneficiários. Através deste regime de proteção, a previdência social busca efetivar os princípios da univer- salidade de atendimento no âmbito previdenciário, garantir a dignidade humana, a redução das desigualdades sociais e a redistribuição da renda de maneira mais uniforme.

185 Verificamos que colaboram na consecução desta função a redução da carga contributiva incidente sobre a parcela de segurados inseridos neste regime diferenciado e as políticas de valorização real do salário mínimo, que ampliam gradativamente o poder aquisiti- vo desta parcela de beneficiários.

Observamos que dentro deste regime diferenciado, ao contrário do tradicional modelo de seguro social proposto por Bismarck, em que há uma correlação lógica e necessá- ria entre o valor da contribuição e o valor da prestação, os benefícios tem seu valor previa- mente fixado e assumem uma função nitidamente garantidora do mínimo existencial, não pos- suindo, em sua essência, uma natureza substitutiva da renda integral do trabalhador.

Ao lado deste regime diferenciado, verificamos também no sistema previdenci- ário um segundo grupo de benefícios, destinado aos segurados em geral e seus dependentes, que mantêm em sua sistemática de cálculo uma correlação direta entre o valor do benefício, a necessidade social objeto de proteção e média contributiva do segurado, configurando a regra geral no RGPS.

Analisando qualitativamente as prestações previdenciárias, procuramos identi- ficar a influência que cada um dos componentes do cálculo do benefício tem sobre o valor da prestação e verificar a adequação dos critérios de reajustamento às garantias estabelecidas pela Constituição Federal.

Os resultados desta análise revelaram que:

1 – A sistemática geral de cálculo dos benefícios do RGPS mantém uma estrei- ta correlação entre a remuneração do segurado (que se reflete no salário de contribuição) e a apuração do valor do benefício, fato que se ampara nos preceitos estabelecidos no art. 201 §§ 3º e 11 da CF;

2 – Além dos salários de contribuição, identificam-se como principais compo- nentes de formação do valor inicial dos benefícios o período básico de cálculo, os critérios de atualização dos salários de contribuição, os limites mínimo e máximo dos salários de contri- buição e a necessidade de preservação do equilíbrio financeiro e atuarial. Quanto a cada um destes elementos, verificamos que:

3 – A fixação do período básico de cálculo sofreu sensíveis alterações através da Lei nº 9.876/99, incorporando parte da concepção da capitalização virtual, ao considerar para o cálculo dos benefícios todas as contribuições vertidas pelo segurado, e não mais as 36 últimas contribuições, apuradas em um período de até 48 meses. Esta alteração proporcionou

186 uma correlação mais adequada entre a contribuição e o valor do benefício, ocasionando, no entanto, uma redução da média contributiva para os trabalhadores eventuais, informais, bem como para aqueles que não possuem um histórico contributivo uniforme;

4 – A garantia de correção monetária de todos os salários de contribuição con- siderados no cálculo de benefício, introduzida pelo texto constitucional de 1988, representou um grande avanço no âmbito da proteção previdenciária. A legislação até então vigente não previa a correção dos 12 (doze) últimos salários de contribuição integrantes do período básico de cálculo, fato que, dentro de um cenário de inflação elevada, acarretou enorme prejuízo aos beneficiários, definitivamente incorporado à prestação pecuniária desde sua origem;

5 – A análise do coeficiente de cálculo demonstrou que houve uma sensível evolução favorável aos beneficiários nas últimas décadas, desvinculando-se de critérios como tempo contributivo ou número de dependentes, mantendo uma correlação direta com o grau da contingência social objeto de proteção;

6 – A existência de limites mínimo e máximo no RGPS, outro elemento que in- fluencia diretamente o valor inicial dos benefícios previdenciários, se mostra compatível com as finalidades do regime. O patamar mínimo corresponde a uma garantia constitucional do mínimo existencial, destinada à manutenção da dignidade do segurado e seus dependentes. O limite máximo se respalda na própria função do modelo protetivo vigente, destinado à prote- ção do poder aquisitivo dos beneficiários dentro de um padrão econômico apto a garantir sua tutela de base, não sendo sua função propiciar padrões de vida elevados;

7 – Em uma perspectiva qualitativa, observamos que o limite mínimo, atrelado, a contar da Constituição Federal de 1988, ao salário mínimo, apresentou ganhos reais nos últimos anos, cumprindo um importante papel de redução de desigualdades e distributividade. Quanto ao teto previdenciário, verificamos que este apresentou acentuada oscilação nas últi- mas décadas, com efeitos distintos sobre o valor dos benefícios, muitas vezes desvirtuando o valor inicial da prestação previdenciária em relação ao histórico contributivo do segurado, com graves prejuízos aos beneficiários;

8 – Especificamente quando a necessidade de equilíbrio financeiro e atuarial, verificamos que no RGPS diversos mecanismos foram utilizados para fins de equilíbrio, como a vinculação de parcela do coeficiente de cálculo ao número de anos completos de contribui- ção, a sistemática de cálculo relativa ao menor e maior valor-teto, a limitação de aumentos salariais no período imediatamente anterior à concessão do benefício e a ampliação do perío-

187 do básico de cálculo. O fator previdenciário representou o primeiro mecanismo a levar em consideração elementos externos, vinculando o valor da aposentadoria por tempo de contribu- ição à expectativa de sobrevida apurada pelo IBGE para a população em geral. A preservação do equilíbrio financeiro e atuarial foi identificada como um dos temas centrais das futuras discussões dentro do direito previdenciário, sendo imprescindível o avanço no estudo do tema no campo doutrinário e jurisprudencial, sempre tendo como objetivo o bem-estar e justiça sociais;

9 – Especificamente quanto aos critérios de reajustamento dos benefícios, veri- ficamos que o ordenamento jurídico vigente apresenta dois tipos de reajustes destinados à preservar o valor real dos benefícios, um indexado ao salário mínimo e outro derivado de op- ções político-legislativas, destinado ao reajustamento dos benefícios com renda mensal supe- rior ao mínimo;

10 – Na análise qualitativa dos benefícios indexados ao salário mínimo verifi- camos que, nas últimas décadas, a evolução deste mínimo e de seu reflexo nas prestações pre- videnciárias nem sempre representou uma efetiva manutenção do valor real dos benefícios.