Aspectos políticos

Contrariando a previsão da teoria econômica tradicional de que a eficiência do uso do recurso aumenta com a escassez, o uso da água está se tornando cada vez mais intensivo. A resposta a esta constatação está, segundo Saleth & Dinar (2004), nos aspectos políticos do setor hídrico, incluindo aí o arcabouço institucional básico utilizado até hoje. A abordagem geral que dominou a “era da abundância” continua em voga em muitas partes do mundo, contando apenas com pequenas mudanças, mesmo estando na “era da escassez”.

“The emphasis on engineering solutions, the treatment of water as a free good, and bureaucratic allocation and management are now inconsistent with the requirements and challenges of the new era” (Saleth & Dinar, 2004:8)

Segundo Abers (2010), diversas abordagens dão tons diferentes a forma como a política é compreendida teoricamente e pragmaticamente. Alguns teóricos e

pesquisadores utilizam o arcabouço da economia neoclássica para entender os processos políticos, onde as interações entre os indivíduos seriam pautadas pela maximização de interesses próprios em um mercado imperfeito. Outros já a enquadram como a luta de grupos para adquirir poder com o objetivo de influenciar os recursos e processos. Cientistas sociais ligados às correntes institucionais já enfatizam como as instituições, regras e normas com certa estabilidade constrangem a ação individual (North, 1990). De maneira geral estas abordagens não são opostas ou incompatíveis, uma vez que “para descrever efetivamente uma situação política, frequentemente se precisa compreender comportamento individual, recursos de grupo e constrangimentos institucionais” (Abers, 2009:17).

Entender de maneira geral como a água e a agenda da governança hídrica são tratadas nos organismos e fóruns internacionais ajuda a traçar um panorama global de forma mais realista (Quadro 3). Apesar de muitos gestores e técnicos terem uma ideia de que é possível gerir a água de forma alheia à política, isso não se demonstra como a melhor estratégia. A política pode ser definida como a arena social onde os seres humanos convivem. Para coordenar essa convivência, há a necessidade de gerir conflitos, tomar decisões coletivas e afetar a distribuição dos recursos de forma a equalizar os interesses difusos (Abers, 2010).

Quadro 3 – Eventos de destaque na agenda global da governança hídrica (1960-2008)

Ano Evento Ator

1996 Regras de Helsinki para uso de águas

internacionais

International Law Association

1972 Declaração de Estocolmo par ao ambiente

humano

Conferência da ONU Meio Ambiente

1977 Conferência de Mar del Plata sobre água Conferência da ONU Água

1980 Década Internacional de Saneamento e água Assembleia Geral da ONU

1992 Agenda 21 Conferência da ONU Meio Ambiente

1992 Princípios de Dublin Conferencia Inter. Água e Meio Ambiente

1996 Conselho Mundial da Água Agente híbrido da International Water Association (IWA)

1996 Global Water Partnership (GWP) Banco Mundial, UNDP e Agência Sueca de Desenvolvimento internacional

1997 Lei de Usos de Águas internacionais Comissão da ONU para direito internacional

2000 Objetivos de Desenvolvimento do Milênio Assembleia geral da ONU

2000 Relatório sobre Barragens Comissão mundial sobre barragens

2002 Comentário Geral sobre Direito Humano da

Água

2005- 15

Década da Água ONU Assembleia Geral da ONU

2008 Água e saneamento como direito humano Assembleia Geral da ONU

Fonte: Gupta (2009)

Um esforço importante neste sentido advém da contribuição de Gupta (2009), que busca não só identificar os momentos estratégicos das mudanças nesta agenda internacional, mas também entender quais são os fatores que influenciam os empreendedores políticos e seus discursos para promover transições (Tabela 4). Tais movimentos são tantos reflexos de tensões entre paradigmas, como indutores de mudanças que irão ter impactos em outras escalas. Para o autor, principalmente pelo caráter multiescalar da água, há uma competição entre os atores e discursos. Na arena global, a governança hídrica é altamente difusa e espalhada em diferentes fóruns e arenas e possui ao menos quatro tensões entre os diferentes discursos. A primeira tensão está entre o discurso de necessidade básica, com suporte do setor privado e financeiro, e direito humano, defendido por movimentos sociais e juristas. A segunda é a tensão entre o discurso legal e o ambiental. Um terceiro elemento de tensão é entre os proponentes de grandes empreendimentos e represas (engenheiros, bancos de desenvolvimento e setor privado) e os que defendem abordagens alternativas (geralmente movimentos sociais e ativistas). Por fim, uma tensão entre os proponentes da gestão integrada e da gestão centralizada dos recursos hídricos. O Quadro 4 busca sistematizar estes atores e discursos.

Quadro 4 – Atores, discursos e fóruns na governança hídrica internacional Discurso Ator dominante Fórum

Ge

ra

l Liberalização e participação do setor privado

Economistas, bancos, agencias de ajuda e setor privado

Bancos de desenvolvimento, encontros híbridos e fóruns (Dublin Conference,

Global Water Partnership, World Water Partnership, World Water council, World Water Forum) Go ve rn a n ça

Governança como oposto ao governo; boa governança; descentralização Participação de stakeholders, subsidiariedade Analistas de políticas, bancos, economistas institucionais Analistas de políticas, acadêmicos de direito

Políticas nos bancos de

desenvolvimento; políticas nas agências de ajuda

Declaração do Rio, Convenção Aarhus da ONU

Di sc u rs o s h íd ri co s

Missão hidráulica: controle sobre o poder da água Compartilhamento equitativo e “não-danos” Água como direito humano Direito de indígenas IWRM

Comercio de Água virtual

Engenheiros, investidores Advogados hídricos Advogados e ONGS e agências de ajuda Indígenas e suas organizações Hidrólogos, profissionais e acadêmicos, Banco mundial Cientistas de comercio internacional e água

Bancos de desenvolvimento e agências de cooperação

ONU

Não-ONU (Tratados internacionais sobre direitos indígenas)

ONU (ECOSOC), Conselho Direitos Humanos

Declaração de Dublin, Agenda 21, Global

Water Partnership Di sc u rs o s am bi ent ai s Desenvolvimento sustentável Princípios de proteção ambiental Todos os atores Ambientalistas

ONU, não-ONU e fóruns híbridos Fóruns ONU

Fonte: Gupta (2009)

Para Abers (2010), a abordagem técnica sobre a água considera os aspectos políticos como perturbadores e em oposição ao uso das melhores técnicas e informações possíveis. Pelo menos três visões sobre a política da água podem ser destacadas. A economia mainstream entende a política como um mercado imperfeito onde os indivíduos racionais maximizariam seus interesses. Uma outra visão pensa a política como a dinâmica entre grupos que buscam adquirir poder com o objetivo de influenciar as ações politicas utilizando a mobilização de recursos e o aparato estatal para isso. Já abordagens institucionalistas buscam entender a política como o constrangimento da ação dos indivíduos pelas instituições. Para Abers, tais visões não podem ser encaradas apenas como em oposição umas às outras. O entendimento do papel da política na gestão dos recursos hídricos precisa compreender de forma fundamental como estas três dimensões (indivíduos, grupos de poder e constrangimentos institucionais) funcionam.