Uma visão institucional dos regimes hídricos

Segundo Young (2005), o Novo Institucionalismo talvez seja a que mais exerça influência nas ciências sociais e jurídicas. Tal abordagem, enxerga as instituições como um cluster de direitos, regras e procedimentos de tomada de decisão. Os estudos ligados ao meio ambiente geralmente têm se desdobrado em pelo menos três perspectivas: a ação coletiva, práticas sociais na natureza e o papel das instituições. A primeira, ao assumir que os indivíduos possuem preferências exógenas e são racionais e maximizadores de utilidade, desenvolvem estudos ligados teoria dos jogos para resolver problemas como o dilema do prisioneiro e free-rider (Young, 2005). A perspectiva de prática social, por sua vez assume que os indivíduos são moldados pela participação

social. Os atores seriam influenciados por uma lógica de apropriação, ao invés de uma lógica de consequências, e, portanto, o cumprimento de regras institucionais torna uma matéria de segunda natureza, ou incorporadas através do hábito. Já a terceira abordagem aponta elementos como agência, liderança individual e o papel de sistema de governança para moldar o jeito que os problemas ambientais são percebidos e explorados. A mudança institucional refletiria a mudança nos discursos onde os discursos hegemônicos conseguiriam mover os assuntos para o topo da agenda política.

Para Krasner (1983), regimes são instituições sociais criadas que possuem “implicit principles, norms, rules and decision-making procedures around wich actors’ expectations converge in a given area”. Em um nível internacional, regimes são criados para endereçar problemas relacionados a governança de alguma área específica, geralmente sem uma autoridade pública centralizadora e de certo modo anárquico (Young, 2006).

As escolhas e a forma como se dá a gestão dos recursos hídricos e suas políticas pelos atores em determinada arena demonstram que estes não atuam em um vácuo institucional e de forma isolada, mas sim inseridos em contextos institucionais resultantes de processos evolutivos e moldadas por processos históricos específicos. Como visto na seção anterior, as instituições desempenham um papel crucial em delimitar não apenas os resultados das interações sociais, mas também as escolhas e arenas onde são desenvolvidas. As instituições possuem papel fundamental em sistemas de governança, mas não são exclusivas. Segundo Young (2005), sistemas de crenças, normas, culturas e senso de comunidade também influenciam de forma decisiva, em conjunto com as instituições, para moldar o comportamento para objetivos socialmente compartilhados. Esta rede de instituições formam o arcabouço institucional para a gestão dos recursos hídricos. Consiste de um conjunto de regras, normas, legislações, políticas, práticas e organizações que estão distribuídas em múltiplos níveis de tomada de decisão e que estão relacionadas de alguma forma para governar os recursos hídricos. O reconhecimento de como os problemas hídricos são vistos é parte fundamental desta análise, podendo ser entendido como um paradigma no sentido kuhniano9_.

Um paradigma hídrico é revelado através da observação sobre como os stakeholders enxergam a natureza do sistema, seus objetivos e modos que buscam para atingir estes desafios (Schoeman, Allan e Finlayson, 2014). Cada disciplina do conhecimento tem suas instituições e convenções, buscando criar uma legitimidade epistêmica de certas práticas e valores, que pode deixar de lado a prescrição de certas políticas e práticas em detrimento de outras (Dequech, 2014).

Alguns afirmam que há atualmente em curso uma mudança de paradigma hídrico refletindo um reconhecimento crescente das ameaças aos ecossistemas por parte das mudanças climáticas e processos antropogênicas (urbanização, crescimento populacional e poluição) (Schoeman, Allan e Finlayson, 2014; Vörösmarty, Pahl-Wostl e Bhaduri, 2013). Esse novo regime hídrico que precisaria ser colocado em prática principalmente devido às características do Antropoceno (Schmidt, 2012). Tais variáveis estão fundamentalmente relacionadas às velocidades das mudanças aceleradas por processos climáticos, novos padrões hidrológicos e bioquímicos, ocasionando extensivas perdas ecossistêmicos (Sivapalan et al., 2014).

Hoje há um reconhecimento maior de que os problemas institucionais na gestão dos recursos hídricos são mais complexos e persistentes do que simplesmente problemas técnicos, biofísicos ou econômicos. Apesar de diversos autores reconhecerem a importância das instituições e suas interações com os problemas relacionados aos recursos hídricos, poucos realmente de fato desempenharam uma análise institucional verdadeira. Conforme o tema foi ganhando proeminência, diversas análises foram executadas, mas que no fundo não passavam de meras descrições das condições correntes, “involving little more than an annotted listing of public agencies, statutes, regulations, compacts, and judicial decisions” (Ingram, 1984:324). As instituições não podem ser consideradas caixas-pretas e devem ser analisadas levando em consideração que elas lidam com escolhas e preferências e possuem alguns elementos normativos que influenciam estas. Ideologia, heurísticas, regras rules-of- thumb, leis, regulações, tradições, direitos e outras fontes de influência podem ser descritos e analisados.

Para evitar esta armadilha, Ingram (1984) em um artigo que tem sido referência dentro da análise institucional de recursos hídricos, identifica que tipo de informação os analistas necessitam coletar sobre tais arranjos. Isto inclui não somente a informação sobre os atores e os recursos que eles possuem a sua disposição para perseguir seus interesses, mas também os vieses que as estruturas alternativas onde as decisões sobre recursos hídricos são feitas.

Uma análise institucional inadequada, utilizando dados e teorias não condizentes com o contexto e realidades locais, pode levar a uma falha analítica grave. A interpretação dos dados brutos, tais como a disponibilidade hídrica, necessidades de desenvolvimento de infraestrutura, e sensibilidade monetária dos agentes pelo preço da água variam enormemente com as influências institucionais. Sendo assim, falhar em analisar as instituições de forma adequada pode minar a prescrição de soluções melhores para os problemas em questão (Ingram, 1984).

Muitas análises institucionais ainda são feitas de forma estática, frequentemente oferecendo apenas listas das organizações existentes, e pouco pensamento e reflexão é empregada para a mudança do comportamento através da mudança de incentivos. Ingram (1984) elenca algumas barreiras que precisam ser superadas para uma melhor análise institucional, incluindo: 1) relutância em tratar fatores institucionais pois eles lidam com mecanismos pelos quais a sociedade aloca valores escassos e portanto lida com assuntos sensitivos envolvendo conflitos políticos; 2) percepção das agências dos recursos hídricos que elas não possuem legitimidade para mudar ou manipular instituições, 3) grande ênfase colocada em procedimentos de análise quantitativa enquanto os fatores institucionais são menos sujeitos a quantificação e "menos previsíveis", 4) tendência em construir apoio popular e melhorar a posição da agência ao negar que as considerações institucionais afetam os processos de decisão das agências, e 5) falta de familiaridade com fatores institucionais entre a comunidade de pesquisadores.

Segundo Abers & Keck (2006), os interesses envolvendo os recursos hídricos são enormes, variando desde pequenos agricultores até grandes produtores hidroelétricos, incluindo também um grande número de agências e órgãos governamentais. Sendo

assim, a análise não deve se limitar as interações dentro do sistema “oficial”, mas também a redes profissionais, sociais e políticas que os atores estão inseridos:

“Interactions among government agencies and between public and private organizations are likely to be influenced by factors that have nothing to do with water, but which are nonetheless decisive in particular phases of decision-making” (Abers & Keck, 2006, p. 6)

Em um nível institucional maior, as agências internacionais também precisam ser levadas em consideração, uma vez que possuem agendas próprias relacionadas ao assunto, bem como são defensoras de determinadas práticas e fazem prescrições técnicas aos governos e influenciam de forma decisiva o contorno de certas políticas. No caso da reforma do arcabouço institucional dos recursos hídricos brasileiro, agências internacionais como Banco Mundial, International Aid Development Bank, United Nations Environment Program e CEPAL tiveram um papel fundamental.

Outro framework encontrado na literatura para analisar instituições hídricas é o “Development of Effective Water Managemnt Institutions” (Bandaragoda, 2000). Utiliza de quatro componentes principais, que estão interconectados de forma dinâmica: sistema físico, contabilidade hídrica, situação socioeconômica e performance das instituições. Usando a bacia hidrográfica como unidade de análises estudos de diagnóstico na bacia ajudam a relacionar a análise da dimensão física da água, que está relacionada a sua localização, tipo, quantidade e qualidade e à dimensão não-física, que está relacionada aos seus usuários, stakeholders, e seus interesses, preferências e objetivos.

A análise institucional desta tese foca principalmente em avaliar três grandes pilares das instituições: leis, políticas e administração. O ambiente institucional das ações humanas é visto como necessário, mas não suficiente para a performance da gestão. A efetividade das instituições da gestão hídrica é vista como sua habilidade em prover estrutura adequada e apropriada para as ações humanas envolvidas na gestão hídrica, uma estrutura que pode ser usada com menores custos de transação.

A escolha da abordagem institucional possui uma contribuição importante devido a possibilidade de estruturar mapas mentais e entender como as questões e dilemas são enquadrados ao invés de dar respostas específicas. Na área ambiental, com o

reconhecimento de que a governança baseada exclusivamente em comando e controle não é suficiente para gerir a complexidade, cada vez mais há o interesse em entender como funcionam os sistemas de incentivo. Esse interesse reside principalmente no papel que os incentivos possuem em mudar comportamentos, abrindo um novo flanco no modo como entendemos as interações entre ambiente e sociedade. Os discursos mobilizadores de mudanças institucionais refletem não só anseios objetivos, mas também percepções intrínsecas e julgamentos por parte dos atores que os reproduzem.