O Consórcio de Transportes da Região Metropolitana do Recife (CTM)

O Consórcio de Transportes da Região Metropolitana do Recife Ltda. - CTM, cujo nome fantasia é Grande Recife, com sede e foro na cidade do Recife, consiste em um consórcio público criado pela Lei Estadual nº 13.235, de 24 de maio de 2007, que ratifica o Protocolo de Intenções celebrado entre os entes consorciados, tendo sido formalmente inaugurado em 8 de setembro de 2008. O CTM tem personalidade jurídica de empresa pública e de direito privado, com patrimônio próprio e sem fins lucrativos. É também uma empresa multifederativa, composta pelo governo do estado do Pernambuco e municípios da RMR consorciados, Olinda e Recife, sendo assim integrante da Administração Pública Indireta destes entes. O Quadro 10 apresenta alguns dados da organização.

Quadro 10 – Dados do Consórcio de Transportes da Região Metropolitana do Recife Ltda – CTM

Razão social: Consórcio de Transportes da Região Metropolitana do Recife Ltda –

CTM

Nome fantasia: Grande Recife Nível de atuação: Metropolitano Formato Jurídico: Empresa Pública Data de fundação: 24/05/2007

N° de funcionários: 300*

Data da reforma organizacional: 2012/2014/2015**

Fonte: Dados da pesquisa, 2016.

* Incluindo servidores reconduzidos da EMTU/Recife, cedidos de outros órgãos públicos (CBTU) e comissionados.

** Em 2012, foi criada a Diretoria de Engenharia e Manutenção. Em 2014, foi criada a Gerência de BRT. Em 2015, foi criada a Diretoria de Projetos Especiais.

O CTM foi criado nos termos da Lei Federal nº 11.107, de 6 de abril de 2005, a Lei de Consórcios Públicos, que dispõe sobre normas gerais para a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios acordarem consórcios públicos para a realização de objetivos de interesse comum (BRASIL, 2005). Nos termos dessa Lei, trata-se da primeira experiência de consórcio no setor de transporte público no País e tem por objetivo social a gestão associada plena do Sistema de Transporte Público Coletivo de Passageiros da Região Metropolitana do Recife – STPP/RMR, incluindo as atividades de planejamento, fiscalização, regulação e outorga dos referidos serviços a terceiros. O Quadro 11 especifica os objetivos e as principais competências do CTM designadas no Protocolo de Intenções.

Quadro 11 - Objetivos e competências do CTM

Objetivos do CTM

 Promover a eficiência e o equilíbrio econômico-financeiro do sistema de transporte público coletivo de passageiros na RMR, de acordo com as diretrizes estabelecidas pelo CSTM;

 Assegurar que os serviços de transporte público coletivo de passageiros na RMR sejam prestados de acordo com parâmetros adequados de regularidade, continuidade, eficiência, segurança, atualidade, generalidade, cortesia e modicidade das tarifas;

 Estimular a integração e expansão da cobertura dos serviços de transporte público coletivo de passageiros na RMR;

 Estimular o desenvolvimento do STPP/RMR através da promoção de investimentos necessários e do avanço tecnológico do setor; e

 Induzir ao aumento de produtividade e melhoria de desempenho dos operadores, para atuar na busca permanente de redução de custos operacionais.

 Propor e implementar a política global dos serviços de transporte público coletivo de passageiros na RMR;

 Planejar, implantar, construir, gerenciar, manter e fiscalizar a operação de terminais, pontos de parada, pátios de estacionamento e outros equipamentos destinados ou associados à prestação dos serviços de transporte público coletivo de passageiros na RMR;

 Articular a operação dos serviços de transporte público coletivo de passageiros na RMR com as demais modalidades dos transportes urbanos, municipais ou regionais;

 Outorgar concessão, permissão ou autorização, para prestação dos serviços de transporte público coletivo de passageiros na RMR, realizando as licitações nos termos da legislação vigente para a delegação, bem como gerir os contratos e atos administrativos delas decorrentes;

 Propor ao CSTM diretrizes para a formulação da política tarifária, apresentando os estudos e fundamentos pertinentes e úteis à deliberação sobre a matéria;  Desenvolver e executar a política tarifária para o STPP/RMR, obedecendo às

diretrizes estabelecidas pelo CSTM;

 Elaborar, desenvolver e promover de forma complementar à atuação dos operadores dos serviços delegados, o aperfeiçoamento técnico e gerencial dos agentes envolvidos direta ou indiretamente na provisão do STPP/RMR, incluindo programas de treinamento, campanhas educativas e de esclarecimento e outros;

 Realizar investimentos e gerir bens e obras necessárias à continuidade, melhoria ou extensão do transporte público coletivo de passageiros no âmbito de atuação do CTM;

 Atendidos os critérios definidos no protocolo de intenções, representar os ENTES CONSORCIADOS, em assuntos de interesse comum, perante outras esferas de governo.

Fonte: ALEPE, 2016.

O CTM atua como o órgão gestor do STPP/RMR. Desenvolve todas as atividades de gestão do sistema, tais como: planejamento do sistema, programação das linhas, contratação dos serviços por meio de licitação, gerência dos contratos de concessão e permissão, fiscalização dos serviços de transportes e avaliação dos operadores. “Enquadra-se como um órgão gestor de transporte metropolitano e inclusive municipal”, como relatou André Melibeu, Diretor de Operações do Consórcio, na medida em que a gestão do transporte interno nos municípios consorciados também é de competência do consórcio.

Como modo de transporte, a empresa gerencia os ônibus do SEI, nas modalidades de ônibus convencional (padrão), o BRT, o BRS e duas linhas metropolitanas de VPP (micro- ônibus). O metrô, o trem e o VLT também integram o SEI, mas estas modalidades não são gerenciadas pelo CTM e sim pela CBTU. Quando questionados sobre a possibilidade de o Consórcio vir a gerenciar outro modo, segundo o Diretor de Planejamento da empresa, Alfredo Bandeira, “talvez o metrô, estamos conversando”. O Consórcio deverá vir a gerir o

transporte público de navegação (embarcações), como ressalta Melibeu (2015) sobre o andamento do processo:

“Estamos tentando formatar o modelo para esta contratação. Nós não definimos ainda de que forma isso vai ser feito: se a licitação vai ser uma licitação nos moldes que a gente já licitou o sistema de transporte público ou se vamos partir para uma PPP (parceria público-privada). Isso ainda está em um estágio de definição” (MELIBEU, 2015).

Quanto aos transportes não motorizados, o CTM não os gerencia. Nos últimos anos desenvolveu algumas ações de incentivo à integração, como colocar bicicletários nos terminais de integração e nas estações de BRT; também foram construídos passeios públicos ao longo das estações de BRT. São ações ainda muito “tímidas”, não são consideradas uma política (MELIBEU, 2015). De acordo com o professor Leonardo Meira, pesquisador na área de transporte público, o Consórcio se preocupa apenas com os ônibus e os terminais:

“Não há nenhuma política do Consórcio para atrair os usuários de outros modos. Essa é uma crítica que eu faço ao Consórcio, neste sentido. O CTM se preocupa apenas com o ônibus, terminais e ponto. A questão dos bicicletários eles começaram a resolver de um ano para cá, mas a passo lento. Digamos que do portão para fora do terminal, não há nenhuma preocupação do CTM” (MEIRA, 2015).

Na concepção de Bandeira (2015), a questão do transporte não motorizado diz respeito ao planejamento da cidade e então é tratada localmente por cada prefeitura. Na RMR, há o projeto Pedala PE, voltado à bicicleta, desenvolvido pelo governo do estado de Pernambuco por meio da Secretaria das Cidades para a construção de ciclofaixas e ciclovias. O referido projeto prevê construir 420 Km de ciclofaixas e ciclovias. Sobre as calçadas, o estado não tem um programa específico para isso, e espera-se que cada prefeitura faça a sua parte e elabore seus projetos. “Em Recife não existem calçadas”, estas não cumprem a função de passeio público (MEIRA, 2015).

Segundo Germano Travassos, consultor na área de transportes, o uso da bicicleta tem crescido nos últimos anos, principalmente em Recife, não se podendo generalizar tal constatação para a totalidade da RMR. Há ciclovias no bairro de Boa Viagem, na avenida principal, mas neste espaço a bicicleta é utilizada como uma atividade de lazer por uma classe alta e não como um meio de transporte. Nas demais localidades não há ciclovias, não há uma infraestrutura que apresente integração com a infraestrutura do transporte motorizado. Nos bairros mais pobres sempre se ver pessoas utilizando a bicicleta como meio de transporte. Nestes locais, a bicicleta disputa espaço com os carros. Estes usuários necessitam ser mais informados, utilizam a bicicleta como se não houvesse sinalização para a mesma, isso

dificulta a locomoção destes usuários com segurança, gerando acidentes (TRAVASSOS, 2015).

Os serviços de transportes gerenciados pelo CTM abrangem todos os 14 municípios da RMR. O Consórcio gerencia as linhas do SEI que atende a todos os municípios metropolitanos. Em Recife e Olinda, que fazem parte do consórcio, a empresa tem competência para gerenciar as linhas internas e intermunicipais, nos demais municípios apenas as intermunicipais, ditas metropolitanas. Nestes municípios os ônibus das linhas radiais do SEI, que trafegam nos corredores estruturais, transportam passageiros dos municípios da RMR até o centro do Recife, mas não circulam fazendo deslocamentos internos nestes munícipios. Há críticas de alguns destes municípios quanto ao atendimento dos serviços do Consórcio, como foi mencionado por um dos entrevistados:

“Em Ipojuca, município da região metropolitana onde se localiza o Porto de Suape, principal polo de desenvolvimento da RMR, o pessoal reclama demais da atuação do CTM lá. Ipojuca até hoje não tem um terminal. Os ipojucanos têm grande dificuldade de chegar ao Recife e em outros pontos da Região Metropolitana. Isso quem reclama é a Secretaria de Transportes de Ipojuca” (MEIRA, 2015).

A formalização do CTM resultou de um longo processo de elaboração pela EMTU/Recife e pelo governo do estado representado pela Secretaria das Cidades. Em 2007, o Protocolo de Intenções com as designações do CTM foi votado e aprovado pela Assembleia Legislativa e ratificado pela Lei Estadual nº 13.235, de 24 de maio de 2007, como também pelas Câmaras Municipais de Recife e Olinda, aprovando a adesão do Poder Executivo municipal à proposta do CTM, dando ciência a ratificação do protocolo em Olinda por meio da Lei Municipal n° 5.553, de 4 de julho de 2007 e em Recife pela Lei Municipal n° 17.360, de 10 de outubro de 2007.

Ainda em 2007, foi instituído o Comitê de Transição responsável pela coordenação do processo de criação formal do CTM e da migração dos serviços e pessoal da EMTU/Recife. De acordo com Ivana Vanderlei, servidora do CTM desde a EMTU/Recife e que fez parte do Comitê, este era formado por profissionais variados (engenheiros, administradores, advogados) do corpo técnico da EMTU/Recife e também de outros órgãos como CBTU, Secretaria das Cidades de Pernambuco e CTTU.

Em 2008, os técnicos do Comitê desenvolveram toda a modelagem organizacional da empresa. Foi elaborada a estrutura organizacional com as atribuições, o desenho dos cargos e

funções, o primeiro organograma e o regimento interno da instituição, que foram formalizados no CSTM. Neste mesmo ano, também foi elaborado o planejamento estratégico interno da empresa com todos os aspectos formalizados (visão, missão, objetivos, políticas, estratégias e metas) (VANDERLEI, 2015).

Sobre o processo de instituição do CTM, foi questionado se houve a participação do CONDERM. Nenhum dos entrevistados afirmou ter conhecimento da participação deste órgão no processo de criação ou de formalização do CTM. Nas palavras do professor Leonardo Meira, que também participou do comitê de transição, não houve participação do CONDERM neste processo.

“Eu fazia parte do comitê de transição da EMTU para o CTM e não houve nenhuma participação de ninguém do CONDERM nas reuniões. Nunca foi representante nenhum do CONDERME ou da Condepe/Fidem nas reuniões do comitê de transição. Formalmente não houve nenhuma participação” (MEIRA, 2015).

Visto que, de acordo com a Lei Complementar Estadual n° 10/1994, compete ao CONDERM deliberar sobre as funções comuns em âmbito metropolitano, e que o seu Art. 3º coloca o transporte urbano como uma destas funções, questionou-se ao entrevistado porque não houve participação do órgão colegiado no processo de instituição do CTM. Na oportunidade, o entrevistado também falou sobre a participação de outras instituições neste processo:

“A experiência do Consórcio da RMR foi espelhada no consórcio de Madri. Na época de transição, veio um senhor de lá chamado Pombo e deu uma palestra aqui mostrando sobre a modelagem do consórcio de Madri. O consórcio da RMR foi feito quase que à imagem e à semelhança do Consórcio de Madri, com as especificidades brasileiras. Antes do CTM, não existia consórcio com essa modelagem no Brasil. E continua sem existir. Na época de criação do consórcio, para ser mais fácil essa modelagem, não foram envolvidos órgãos de fora, como a CBTU, por exemplo; quem participou da transição foram basicamente os funcionários da EMTU/Recife e algumas pessoas de fora, mas que já tinham passado pela EMTU/Recife, Regilma e professor Oswaldo Lima Neto. Houve também a participação de alguns profissionais da ARPE, mas havia coisas que não se discutiam, algumas questões que eles iam se envolver e o pessoal do consórcio dizia que já havia sido decidido e ‘passa pra frente’. Foi um processo fechado, poucas cabeças fizeram essa modelagem e ‘botaram para frente” (MEIRA, 2015).

Durante a pesquisa, foram analisados os trabalhos sobre o CTM realizados no ano de sua institucionalização por Ramalho (2009) e Best (2010). Segundo Ramalho (2009), o formato institucional do consórcio é formado por um arranjo que envolve instituições governamentais, legislações, agentes reguladores e fiscalizadores, além de operadores dos

serviços de transportes, como mostra afigura a Figura 14. Apresentou-se esta estrutura aos entrevistados para verificar sua ocorrência.

Figura 14 - Estrutura Institucional do CTM Fonte: Grande Recife (2008) apud Ramalho (2009).

Conforme a Figura 14, no plano superior o Consórcio é formado pelos entes governamentais, Governo do Estado de Pernambuco e pelas Prefeituras dos Municípios metropolitanos. Estes entes aprovaram o Protocolo de Intenções e oficializaram por meio de leis ratificadoras, conforme determina a Lei Federal nº 11.107/2005.

No segundo plano, uma vez legalizado pelos entes consorciados, o Consórcio foi constituído. Neste plano está o Conselho Superior de Transporte Metropolitano (CSTM), que formalmente funciona no âmbito da Agência de Regulação dos Serviços Públicos Delegados do Estado de Pernambuco (ARPE), solução dada pela Lei Estadual n° 13.461, de 9 de junho de 2008 que instituiu o CSTM na estrutura organizacional da ARPE. De acordo com esta lei, “a atividade reguladora relacionada ao transporte público de passageiros no âmbito da Região Metropolitana do Recife - RMR, será exercida pela ARPE, por meio do Conselho Superior de Transporte Metropolitano – CSTM” (Art. 1º, parágrafo 3).

No terceiro plano estão os operadores de transportes do STTP/Recife, divididos em três categorias: operadores de veículos de pequeno porte (VPP), que operam o serviço de

transporte por vans e micro-ônibus por meio de contrato de permissão; operadores de ônibus, cujo contrato é de concessão; e o Metrô de Recife (Metrorec), gerenciado e operado pela Companhia Brasileira de Trens Urbanos (CBTU) a partir de um contrato de prestação de serviços.

Em síntese, a estrutura configurada na Figura 14 é a ideal, mas não é a que na prática existe. Dos municípios da RMR, apenas Recife e Olinda são consorciados. No Protocolo de Intenções está disposto o rateio das quotas (ver Quadro 6), mas as mesmas não foram adquiridas por todos os municípios metropolitanos, como relata Meira (2015):

“Quando o Consórcio foi montado, e ai eu fiz parte disso, tinha um capital social de R$ 1.000.000 (um milhão de reais) que foi dividido entre os municípios da RMR proporcionalmente ao número de viagens de cada município. A ideia era que cada município comprasse realmente as cotas, seria como virar sócio de uma empresa e dividir eventuais benefícios e prejuízos, que seriam divididos proporcionalmente àquela cota. Na prática, como só Recife e Olinda entraram no Consórcio, continua sendo tão estadual quanto era antes. Estes municípios nunca tiveram voz e nem vez para mudar nada. Eles possuem as cotas, mas na prática isso não influencia” (MEIRA, 2015)

Portanto, na prática, os municípios de Olinda e Recife apenas delegaram a gestão do sistema de transportes local. Entraram como participantes do Consórcio, mas não assumiram a responsabilidade por suas quotas. Atualmente, o governo do estado de Pernambuco é responsável por todas as despesas administrativas do Consórcio, grande parte das despesas de pessoal e também pelo déficit gerado na arrecadação da tarifa:

“Atualmente o Estado do PE tem o maior número de quotas e o Recife o segundo. Na prática todas as despesas do Consórcio são pagas pelo estado e não em divisão com os demais municípios consorciados (Recife e Olinda), como deveria ser de acordo com o Protocolo de Intenções. A receita da tarifa do transporte público não consegue cobrir as despesas dos serviços do Consórcio, o déficit é assumido pelo estado, bem como a manutenção administrativa da empresa também. Os servidores, em parte são cedidos de outros órgãos públicos, como a CBTU, e os reconduzidos da EMTU/Recife” (TRAVASSOS, 2015). Os entrevistados na pesquisa comentaram a respeito da estrutura do CTM, disposta na Figura 14. Segundo estes afirmam, o consórcio não foi implementado da maneira que foi projetado, ainda está muito aquém do que se propõe e continua sendo tão estadual quanto era a EMTU/Recife:

“Nós estamos com um Consórcio metropolitano onde infelizmente, dos 14 municípios que englobam a RMR, apenas dois municípios Recife e Olinda são consorciados. Então, para o que o Consórcio se propõe ele ainda está muito aquém do que ele faria. Mas o objetivo maior é fazer com que os outros municípios venham a se inserir ao Consórcio” (MELIBEU, 2015).

“Na prática a estrutura é diferente, porque nem todos esses contratos que estão na estrutura estão vigentes. Nós licitamos sete lotes e até agora dois foram assinados o contrato (de ônibus). No Metrorec não temos contrato de prestação de serviço ainda, há muito tempo estamos conversando para fazer algum tipo de contrato. Como órgão gestor de transportes da região metropolitana, nós deveríamos ter um contrato mais formal com o metrô, mas não há, não uma formalidade. Não temos contrato com todas as prefeituras da RMR, tem prefeituras que sequer têm sistema de transporte local. Essa estrutura eu diria que é a ideal, mas não é o que na prática existe” (BANDEIRA, 2015).

“O Grande Recife pode afirmar que de fato é um modelo metropolitano, mas é um modelo “troncho”, porque não foi implementado como projetado, através das Lei Estadual n° 13.235/2007 e do Protocolo de Intenções” (TRAVASSOS, 2015).

“O Consórcio continua tão estadual quanto era a EMTU/Recife, só mudou o nome” (LIMA NETO, 2015).

Questionamos se há interesse das demais prefeituras da RMR em aderirem ao Consórcio. Ultimamente, a Prefeitura Municipal de Jaboatão dos Guararapes tem demonstrado interesse, como relatam os entrevistados:

“Estamos com o estado do Pernambuco, Recife e Olinda, e estará entrando Jaboatão e acredito que futuramente outros municípios poderão entrar. Algumas prefeituras demostram interesse, ai politicamente desiste, entra ano de eleição e desiste, ai é outro prefeito e tem que negociar de novo” (BANDEIRA, 2015). “Nós estamos hoje com 80% do município de Jaboatão dos Guararapes dentro de uma perspectiva de se inserir ao Consórcio. Estudamos uma nova rede para este município em conjunto com o mesmo, com a participação dos técnicos servidores públicos do município, no sentido de encontrar uma rede racionalizada e uma rede que de fato não fosse uma rede desequilibrada. Uma rede que tivesse um equilíbrio operacional e financeiro” (MELIBEU, 2015). “Jaboatão dos Guararapes é o segundo município mais populoso e mais importante da RMR, possui um sistema municipal de transportes que tem cerca de 400 kombis ou pouco mais. No entanto, nunca entrou no Consórcio, porque o sistema nunca veio para a ‘mão' do Consórcio. Mesmo assim as linhas metropolitanas do Consórcio continuam atendendo a Jaboatão, mesmo que este formalmente não faça parte do Consórcio. Agora a Prefeitura de Jaboatão está demonstrando interesse em entrar no Consórcio e para isso está tentando resolver esta questão, que precisa ser equacionada, o que ainda não ocorreu. Por exemplo, quando Olinda entrou no Consórcio passou todas as linhas municipais para o Consórcio” (MEIRA, 2015).

“Jaboatão dos Guararapes, segundo maior município da RMR tem demonstrado interesse em participar do Consórcio, é quase certo que irá participar. É também o único município não consorciado que tem um sistema de transporte local por ônibus e veículos de pequeno porte (micro ônibus)” (TRAVASSOS, 2015). Contudo, na percepção do Diretor de Planejamento, o interesse das Prefeituras da RMR em aderir ao Consórcio já foi maior. Nas respostas dos entrevistados sobre a entrada das demais prefeituras no Consórcio, percebem-se dificuldades:

“Eu acho que já foi maior [o interesse]. Não é uma coisa feita a ‘toque de caixa’ [a adesão dos municípios], é uma questão técnica quanto à racionalização do sistema de transportes, há municípios da RMR que têm cerca de 500 veículos de