Cidades sustentáveis: a importância dos Municípios na implementação de instrumentos de sustentabilidade ambiental

O cerne do federalismo consiste na busca das vantagens oriundas da descentra- lização do poder, tais como a aproximação do poder político dos cidadãos e o consequente aumento da probabilidade de que as demandas específi cas de cada conjunto populacional, residente nos mais diversos pontos do país, possam ser atendidas; a implementação de um sistema de controles recíprocos entre os entes da federação; e a possibilidade de experimentação e inovação de práticas nos âmbitos regionais e locais que, em caso de sucesso, possam ser replicadas.

Tendo em vista a sua proximidade com os cidadãos e com os problemas enfrentados pelos centros urbanos, o papel dos Municípios na concretização dos princípios e regras constitucionais de proteção ao meio ambiente mostra-se extremamente relevante, notadamente através da política de ocupação urbana, cujas previsões mais relevantes encontram-se refl etidas no Plano Diretor, e do exercício do poder de polícia ambiental, traduzido em instrumentos como o dever de licenciamento de atividades potencialmente poluidoras e de fi scaliza- ção ambiental.

Os Municípios possuem competências legislativas e executivas em matéria ambiental.

12 Nesse sentido, Andreas Krell destaca que “o leque das tarefas municipais tradicionais, como o zoneamen- to, o parcelamento do solo, a limpeza urbana, o escoamento sanitário, o planejamento do trânsito e das áreas de lazer, foi ampliado por novos desafi os no campo dos resíduos sólidos, da degradação do solo, dos ruídos, da proteção da natureza e das paisagens”. KRELL, Andreas J. Autonomia Municipal e Proteção Ambiental: Critérios para defi nição das competências legislativas e das políticas locais. In: KRELL, An- dreas J. (org.); MAIA, Alexandre da (coord.). A Aplicação do Direito Ambiental no Estado federativo. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2005, p. 155.

13 Um estudo empírico das correlações entre os instrumentos municipais à disposição do administrador público na tutela do meio ambiente e a efetividade da tutela do meio ambiente nos Municípios situados no Estado do Rio de Janeiro foi realizado por PENTEADO, Fernando; SAMPAIO, Patrícia Regina Pi- nheiro; NOGUEIRA, Rafaela; SAMPAIO, Rômulo da Rocha. A relevância da atuação dos Municípios para a governança ambiental no Estado do Rio de Janeiro: um estudo empírico. Revista dos Tribunais, São Paulo, v. 910, p. 45-79, 2011.

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2.1 Competência legislativa municipal em matéria ambiental

De acordo com o art. 24, VI, da Constituição Federal, a competência para a edição de normas sobre “fl orestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteção do meio ambiente e controle da poluição” foi atribuída de forma concorrente à União Federal, aos Estados e ao Distrito Federal. Isso signifi ca que compete à União expedir normas de cunho geral sobre a proteção do meio ambiente (§ 1º do art. 24), cabendo aos Estados suplementar a referida legislação, para atender às suas peculiaridades (§ 2º). As normas estaduais, contudo, não poderão contrariar as disposições gerais cons- tantes na legislação federal (§ 4º), mas os Estados poderão exercer competência legislativa plena enquanto a União não editar leis sobre o assunto (§ 3º).14

O poder legislativo municipal em matéria ambiental, por sua vez, decorre do art. 30 da Carta Maior, que prevê a possibilidade de suplementação, no nível municipal, da legislação federal e estadual no que couber. Além disso, o art. 30 estabelece que cumpre aos Municípios legislar, com exclusividade, sobre assun- tos de interesse preponderantemente local, notadamente aqueles relacionados à solução de problemas urbanos.15

Acerca da competência legislativa complementar dos Estados, a jurispru- dência do Supremo Tribunal Federal já assentou que “existente a lei federal de normas gerais (art. 24, § 1º), poderão os Estados e o DF, no uso da competência suplementar, preencher os vazios da lei federal de normas gerais, a fi m de af ei- çoá-las às peculiaridades locais (art. 24, § 2º); na segunda hipótese, poderão os Estados e o DF, inexistente a lei federal de normas gerais, exercer a competência legislativa plena ‘para atender a suas peculiaridades’ (art. 24, § 3º). Sobrevindo a lei federal de normas gerais, suspende esta a efi cácia da lei estadual, no que lhe for contrário (art. 24, § 4º)”.16

Aplicando-se, por analogia, aos Municípios, a jurisprudência delineada pelo STF no que tange à extensão e limites do poder legislativo estadual em matéria ambiental, ter-se-ia que lei municipal sobre os assuntos elencados no art. 24 da Constituição apenas poderia suplementar as normas gerais estabele-

14 De acordo com Paulo Aff onso Leme Machado, “a capacidade suplementária está condicionada à necessi- dade de aperfeiçoar a legislação federal ou diante da constatação de lacunas ou de imperfeições da norma geral federal”. MACHADO, Paulo Aff onso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. São Paulo: Malheiros, 2000, p. 79. E o autor ressalta: “não se pode suplementar um texto legal para descumpri-lo ou para deturpar sua intenção, isto é, para desviar-se da mens legis ambiental federal” (p. 80).

15 Constituição Federal. “Art. 30. Compete aos Mu nicípios: I - leg islar sobre assuntos de interesse local; II - suplementar a legislação federal e a estadual no q ue couber; (...)VIII - promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e d a ocupação do solo urbano; (...)”.

cidas na legislação federal, mas nunca “dispor em diametral objeção a esta”17 ou transgredir os seus princípios, sendo, além disso, justifi cável apenas quando necessária ao atendimento de um interesse peculiar.18

De acordo alguns julgados do STF, cumpriria à União Federal estabelecer a proteção mínima a ser exigida, e aos Estados-membros e Municípios com- plementar as garantias e exigências nacionais para atender às peculiaridades de suas populações e territórios.19 _{Impõe-se, dessa forma, uma relação de não con-}

17 Foi esse o entendimento que prevaleceu na decisão proferida pelo Plenário do STF quando do julgamen- to da ADI nº. 2.396, em que se discutiu a constitucionalidade de uma lei estadual em matéria ambiental: “Afronta à competência legislativa concorrente da União para editar normas gerais referentes à produção e consumo, à proteção do meio ambiente e controle da poluição e à proteção e defesa da saúde. Artigo 24, V, VI e XII e §§ 1º e 2º da Constituição Federal. (...) A legislação impugnada foge, e muito, do que corresponde à legislação suplementar, da qual se espera que preencha vazios ou lacunas deixados pela legislação federal, não que venha a dispor em diametral objeção a esta. Compreensão que o Supremo tem manifestado quando se defronta com hipóteses de competência legislativa concorrente. Precedentes: ADI 903/MG e ADI 1980/PR-MC”.

18 De acordo com o voto do Ministro Celso de Mello no julgamento da medida cautelar na ADI nº. 2.667: “Os Estados-membros e o Distrito Federal não podem, mediante legislação autônoma, agindo ‘ultra vires’, transgredir a legislação fundamental ou de princípios que a União Federal fez editar no desempenho legítimo de sua competência constitucional e de cujo exercício deriva o poder de fi xar, validamente, diretrizes e bases gerais pertinentes à determinada matéria (educação e ensino, na espécie) (ADIN-MC 2.667-4-DF, rel. Min. Celso de Mello, DJ 12.03.2004). O STF, em outra ocasião, decidiu que lei estadual que visa a substituir — e não tão-somente suplementar - a legislação federal geral sobre produtos transgênicos, mostrava-se inconstitucional por violação ao art. 24, V e XII, da Constituição Federal: “(...) 2. Seja dispondo sobre consumo (CF, art. 24, V), seja sobre proteção e defesa da saúde (CF, art. 24, XII), busca o Diploma estadual impugnado inaugurar regulamentação paralela e explicitamente contraposta à legislação federal vigente. 3. Ocorrência de substituição - e não suplementação - das regras que cuidam das exigências, procedimentos e penalidades relativos à rotulagem informativa de produtos transgênicos por norma estadual que dispôs sobre o tema de maneira igualmente abrangente. Extrapo- lação, pelo legislador estadual, da autorização constitucional voltada para o preenchimento de lacunas acaso verifi cadas na legislação federal. Precedente: ADI 3.035, rel. Min. Gilmar Mendes, DJ 14.10.05. 4. Declaração de inconstitucionalidade consequencial ou por arrastamento de decreto regulamentar superveniente em razão da relação de dependência entre sua validade e a legitimidade constitucional da lei objeto da ação. Precedentes: ADI 437-QO, rel. Min. Celso de Mello, DJ 19.02.93 e ADI 173-MC, rel. Min. Moreira Alves, DJ 27.04.90. 5. Ação direta cujo pedido formulado se julga procedente” (STF, ADI nº. 3645, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno, j. 31/05/2006).

19 O STF sinalizou, contudo, uma possível fl exibilização do entendimento anteriormente fi rmado no sen- tido de que entes locais não poderiam vedar, em nome da proteção ao meio ambiente, a comercialização de produtos admitidos pela legislação federal. Veja-se, nesse sentido, o caso da disciplina legislativa sobre a utilização do amianto crisotila no Brasil. A orientação jurisprudencial sobre o assunto havia sido fi xa- da, como visto, quando do julgamento da ADIN nº. 2396, em que se discutia a constitucionalidade de lei do Estado do Mato Grosso que dispunha sobre produção e aproveitamento industrial, transporte e comercialização de amianto crisotila. Naquela ocasião, foi declarada a inconstitucionalidade da lei, por violação ao art. 24, V, VI e XII, da Constituição Federal, tendo em vista que “a legislação impugnada foge, e muito, do que corresponde à legislação suplementar, da qual se espera que preencha vazios ou la- cunas deixados pela legislação federal, não que venha a dispor em diametral objeção a esta”. Essa decisão foi mantida quando do julgamento da ADI 2656, relativa ao mesmo assunto, dessa vez tratado por lei do Estado de São Paulo. Contudo, o Estado de São Paulo, em 2007, editou outra lei sobre o tema (Lei nº. 12.684), que também foi objeto de ADI (ADI 3937), ainda não julgada em seu mérito. Nessa ADI, foi proferida decisão negando a liminar pleiteada para a suspensão da referida lei, tendo prevalecido, por

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trariedade20 _{e a comprovação da necessidade da norma suplementar diante de} características particulares dos entes da federação.21

maioria, o entendimento de que a referida lei estadual seria prima facie constitucional. Dentre os novos argumentos que surgiram, destacamos o levantado pelo Ministro Joaquim Barbosa, no sentido de que após a internalização, no Brasil, da Convenção 162 da OIT, essa passou a ser a norma geral sobre o tema, sendo a lei federal uma lei específi ca destinada, talvez, a permitir o crisotila tão somente no âmbito das relações federais. Acrescentou que essa distinção entre lei federal e lei específi ca seria inaplicável ao caso das leis sobre amianto, porque, em matéria de defesa da saúde, sobre a qual o Estado-membro tem com- petência, não seria razoável que a União exercesse uma opção permissiva no lugar do Estado, retirando- lhe a liberdade de atender, dentro dos limites razoáveis, aos interesses da sua comunidade, sob pena de, assim fazendo, esvaziar por completo o compromisso internacional assumido pelo Brasil na Convenção. 20 Merece menção a existência de doutrina sustentando que seria legítimo aos Municípios, diante de uma peculiaridade local, eventualmente fl exibilizar um comando geral constante de lei geral. Andres Krell, nesse sentido, afi rma que “geralmente, as leis municipais somente podem aumentar o nível de proteção ambiental já estabelecido por normas estaduais e federais, visto que a competência legislativa está con- centrada nesses entes (art. 24, VI, CF); no entanto, pode haver exceções em casos concretos, que devem ser analisados com cautela” (Op.cit., p. 196). Em sentido semelhante, Verônica Guimarães afi rma que “as normas locais menos restritivas podem ser possíveis, desde que sua necessidade seja plenamente justifi ca- da pelo interesse local e não afetem, num nível mais amplo, a proteção ou gestão ambiental, evitando-se, assim, inconstitucionalidades”. GUIMARAES, Verônica Bezerra. As Competências Federativas para o Controle da Poluição do Ar Causada por Veículos Automotores. In: KRELL, Andreas J. (org.); MAIA, Alexandre da (coord.). A Aplicação do Direito Ambiental no Estado federativo. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2005, p. 216 e ss.

21 Existem, de fato, estudos no cenário internacional que indicam que a atribuição de competências legisla- tivas amplas aos entes federativos em matéria de proteção ambiental pode implicar a redução das exigên- cias e restrições impostas para a instalação de indústrias nos seus respectivos territórios, como forma de competição para a atração de investimentos. Ver, a respeito, WHITFORD, Andrew B.; WONG, Karen. Political and Social Foundations for Environmental Sustainability. Political Research Quarterly, Vol. 62, No. 1 (Mar., 2009), p. 190. Os autores, contudo, não concordam com tal assertiva. De acordo com os estudos por eles promovidos, não haveria correlação necessária entre federalismo e sustentabilidade am- biental (Idem, p. 198). Para eles, mais importantes para esse fi m são os níveis de democracia e os índices de desenvolvimento humano. De acordo com Andreas Krell, “uma municipalização bem-sucedida exige o prévio levantamento objetivo das condições jurídicas e administrativas locais para identifi car a estru- tura básica das normas, dos planos e projetos relacionados à proteção ambiental e ao desenvolvimento urbanístico. O estudo dos pressupostos jurídicos de uma legislação ambiental municipal deve ser acom- panhado por uma refl exão sobre as vantagens ou desvantagens de uma regulamentação descentralizada dos problemas ecológicos. É necessário, portanto, detectar as áreas da proteção ambiental nas quais as competências municipais ainda são sufi cientes perante os problemas cada vez mais agudos e, também, investigar se as mesmas não deveriam ser limitadas e, no mínimo, parcialmente, substituídas por compe- tências mais abrangentes dos níveis governamentais superiores” (KRELL, Andreas J. Autonomia Muni- cipal e Proteção Ambiental: Critérios para defi nição das competências legislativas e das políticas locais. In: KRELL, Andreas J. (org.); MAIA, Alexandre da (coord.). A Aplicação do Direito Ambiental no Estado

federativo. Rio de Janeiro: Ed. Lumen Juris, 2005, p. 148). O autor cita problemas como a tendência

dos Municípios de externalizar os problemas ambientais locais (por exemplo, através do despejo de es- goto doméstico nos rios regionais), bem como a falta de interesse em implementar projetos de natureza ambiental, face à pouca visibilidade para o público eleitor (Idem, p. 149). O autor também aponta a utilização política da regulação ambiental como forma de “disputa de atração de potenciais econômicos” (Idem, p. 150). Em vista disso, para o autor, “torna-se necessário que a União e os Estados federados edi- tem parâmetros legais de orientação e estabeleçam - para assegurar um certo nível de padrões ambientais ultrarregionais — limitações a serem observadas pelos Municípios no seu planejamento. E, ainda que não defendamos uma limitação da autonomia dos Municípios ou o seu direito de autoadministrar as suas tarefas locais, achamos que se faz necessária uma graduação de prioridades, a ser efetuada em um nível

Esse entendimento, todavia, embora seja uma interpretação possivelmente extraível dos arts. 24 e 30 da Constituição Federal, reduz, de certo modo, o espaço de autonomia dos entes federativos e, consequentemente, o espaço para experi- mentação legislativa. Quanto menor for a abrangência da competência legislativa reconhecida aos demais entes da federação, menor será a possibilidade de que pos- sam tentar construir as soluções normativas necessárias a atender às suas peculia- ridades, considerando as assimetrias existentes no interior da federação brasileira.

Por outro lado, limitações ao poder legiferante de Estados e Municípios em matéria ambiental podem justifi car-se para que se proteja a liberdade de iniciativa (art. 170, caput, CF/88) de forma isonômica em todos os entes da federação, evitando-se que se passe para a esfera ambiental as difi culdades já observadas, em sede tributária, no que tange à “guerra fi scal”.22 _{Merece ser lembrado, ainda, que,} no Brasil, a propriedade privada (arts. 5º, caput e 170, II, CF/88) deve ser asse- gurada em todo o território nacional e que a competência para legislar sobre ma- térias de direito civil e comercial é privativa da União Federal (art. 22, I, CF/88). Resta, portanto, constatada a complexidade do arranjo federativo de com- petências legislativas para a tutela do meio ambiente.

2.2 Competência executiva dos Municípios em matéria ambiental

De acordo com o art. 23 da Carta Maior são comuns à União, Estados, Distrito Federal e Municípios as competências materiais em sede ambiental.

Este dispositivo constitucional representa uma das principais manifesta- ções do federalismo cooperativo, não podendo existir, de acordo com Gilberto Bercovici, “supremacia de nenhuma das esferas na execução dessas tarefas, as responsabilidades também são comuns, não podendo nenhum dos entes da Federação se eximir de implementá-las, pois o custo político recai sobre todas as esferas de governo”.23

superior, que considere as diferentes condições e necessidades ecológicas nos espaços estruturais de cada região; assim, os poderes locais de decisão — as prefeituras e câmaras — seriam menos infl uenciados por ‘coligações ocasionais de interesse’. Além disso, na política ambiental existe uma grande necessidade de coordenação, sendo que muitas vezes é preciso que os órgãos estaduais e federais conduzam as medidas locais” (Idem, pp. 149/150).

22 BERCOVICI, Gilberto. A descentralização de políticas sociais e o federalismo cooperativo brasileiro,

Revista de Direito Sanitário, vol. 3, nº 1, mar. 2002, pp. 15/17.

23 Em 2011, foi fi nalmente editada lei complementar que estabelece normas sobre a cooperação entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios nas ações administrativas decorrentes da compe- tência comum relativa à proteção do meio ambiente. A Lei complementar nº. 140, de 08 de dezembro, trouxe algumas importantes diretrizes sobre esse tema, em especial defi nindo as competências para o li- cenciamento ambiental e estabelecendo parâmetros para o exercício da fi scalização ambiental, conforme será exposto adiante.

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De acordo com o parágrafo único do art. 23 da Constituição Federal, “leis complementares fi xarão normas para a cooperação entre a União e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, tendo em vista o equilíbrio do desenvolvi- mento e do bem-estar em âmbito nacional”.24

O art. 225 da Constituição Federal prevê, na mesma linha, que incumbe ao Poder Público — aí considerados a União, Estados, Distrito Federal e Mu- nicípios — e à coletividade o dever de defender o meio ambiente ecologica- mente equilibrado e “preservá-lo para as presentes e futuras gerações”, através de medidas como a instituição de unidades de conservação em todas as esferas federativas (inc. III); da imposição de elaboração de estudo prévio de impacto ambiental para a instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de signifi cativa degradação do meio ambiente” (inc. IV); controle da produção, comercialização e do emprego de técnicas, métodos e substâncias que compor- tem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente (inc. V); promoção da educação ambiental em todos os níveis de ensino e a conscientização pública para a preservação do meio ambiente (inc. VI) e proteção da fauna e da fl ora, com a proibição das práticas que coloquem em risco sua função ecológica, pro- voquem a extinção de espécies ou submetam os animais à crueldade (inc. VII). O foco do presente artigo consiste justamente em apresentar alguns instru- mentos que estão à disposição do administrador público municipal para con- cretização do princípio do desenvolvimento sustentável.

2.3. O Plano Diretor como instrumento de planejamento da cidade ambientalmente sustentável A Constituição Federal obriga a que toda cidade com mais de vinte mil habi- tantes possua um Plano Diretor. Informa, ainda, que no direito brasileiro, a

24 Consti tuição Federal. “Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fi xadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes. § 1º - O plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para cidades com mais de vinte mil habitantes, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana § 2º - A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundament ais de ordenação da cidade expressas no plano diretor”. O Estatuto da Cidade amplia o rol de cidades obrigadas à elaboração de Plano Diretor, assim dispondo: “Art. 41. O plano diretor é obrigatório para cidades: I — com mais de vinte mil habitantes; II — integrantes de regiões metropolitanas e aglomerações urbanas; III — onde o Poder Público municipal pretenda utilizar os instrumentos previstos no § 4º do art. 182 da Constituição Federal; IV — inte- grantes de áreas de especial interesse turístico; V — inseridas na área de infl uência de empreendimentos ou atividades com signifi cativo impacto ambiental de âmbito regional ou nacional; VI - incluídas no cadastro nacional de Municípios com áreas suscetíveis à ocorrência de deslizamentos de grande impacto, inundações bruscas ou processos geológicos ou hidrológicos correlatos”.

função social da propriedade urbana é atendida quando o direito de proprieda- de é exercido em conformidade com o Plano Diretor.25

Nos termos do art. 40 da Lei federal nº. 10.257/2001 (Estatuto da Cida- de), o Plano Diretor é “o instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana”, constituindo “parte integrante do processo de planejamento