RESPONSABILIDADE DAS INSTITUIÇÕES FINANCEIRAS: DA ATUAÇÃO REATIVA À ATUAÇÃO PROATIVA
3. A gestão compartilhada do meio ambiente como exigência constitucional: a cor responsabilidade dos Poderes estatais e dos atores econômicos e sociais A
responsabilidade compartilhada dos elos da cadeia (atores públicos e privados).
A corresponsabilidade e a gestão compartilhada do meio ambiente, entre o po- der público e a sociedade, para fi ns de sua mais efi ciente proteção e defesa, é uma importante inovação situada no contexto da evolução da tutela dos direi- tos difusos em geral, incorporada pela Constituição de 88 (art. 225, caput) 12 e
11 Exemplifi camente, na área ambiental, quem observa as normas de proteção ambiental não só colabora para a melhoria da qualidade do meio ambiente, e, portanto, com a melhoria da qualidade de vida, e estará livre de autuações administrativas e de condenação por responsabilidade civil e penal, como também se benefi cia econômicamente com subvenções e subsídios creditícios e concessão de incentivos tributários, entre outras vantagens.
12 Cf., de nossa autoria, A proteção do meio ambiente e dos direitos fundamentais correlatos no sistema constitucional brasileiro. In: STEIGLEDER, Annelise Monteiro; LOUBET, Luciano Furtado. (Org.).
cada vez mais pelas legislações ambientais, como é o caso da avançada e inova- dora Lei nº. 12.305/2010, que instituiu a PNRS.
Na percepção de Antonio Herman Benjamin13, o rompimento do mono- pólio funcional do Estado é um desenvolvimento recente da democratização da operação estatal que, ao contrário do que se imagina, não está restrita à área ambiental e tende a ampliar-se a outros interesses difusos.
O dever de tutela de bem de natureza difusa, como é a proteção do meio ambiente ecologicamente equilibrado, não fi ca afeto a ninguém em particular, mas a todos em geral, na medida em que se trata de bem de uso comum de todos14. O caráter difuso do direito e do bem jurídico perpassa para a respectiva tutela, que constitui igualmente um dever de todos.
O novo cenário que se descortina é o da construção da sustentabilidade em cadeia, alcançando os setores público e privado e buscando incentivar a dis- seminação da cultura do cumprimento das normas ambientais positivadas no direito brasileiro, de cunho obrigatório (normas de ordem pública), bem como a proatividade dos diferentes atores mediante iniciativas voluntárias diversas. No âmbito da Administração Ambiental, do Ministério Público, e do Judici- ário, ganham espaço a celebração e o cumprimento adequados de Termo de Compromisso Ambiental (TCA), Termo de Ajustamento de Conduta (TAC) e acordos judiciais, respectivamente, envolvendo os setores público e privados, se for o caso. No âmbito dos setores econômicos, surgem instrumentos “além do comando e controle estatais”, cuja celebração e implementação adequadas são movidas pelas vantagens econômicas (Avaliação Custo-Benefício — ACB) e pela lógica do mercado. São exemplos a adoção complementar dos sistemas de gestão ambiental já consagrados pelas normas da série ISO 14.000, entre outras, os protocolos ambientais, e, mais recentemente, os acordos setoriais pre- vistos pela PNRS.
No direito brasileiro é destacada a atuação do Ministério Público na defesa do meio ambiente e de outros interesses sociais, que se insere entre as relevantes funções institucionais a ele atribuídas pela Constituição de 88. Na previsão embrionária da ação civil pública ambiental na PNMA, o Ministério Público aparece como legitimado exclusivo para esta ação, e desde a disciplina da Lei nº. O direito ambiental na América Latina e a atuação do Ministério Público. Belo Horizonte: Rede Latino-
Americana de Ministério Público Ambiental: ABRAMPA, 2009, v. Tomo I, p. 72-122.
13 Função ambiental (In: ______. Dano ambiental: prevenção, reparação e repressão. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1993, p. 52; BDJur, Brasília, DF. Disponível em:
<http://bdjur.stj.gov.br/dspace/handle/2011/8754>. Acesso: julho 2009)
14 V. a respeito, lições pioneiras e clássicas de Celso Antonio Pacheco Fiorillo sobre a caracterização do bem ambiental como bem difuso em suas obras: O direito de antena em face do direito ambiental no Brasil. São Paulo: Saraiva, 2000, p. 117; Curso de direito ambiental brasileiro. 10. ed. São Paulo: Saraiva, 2009, p. 74.
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7.347/85, que estabeleceu a quebra deste monopólio, é o legitimado mais atu- ante na tutela do meio ambiente por meio desta ação, da celebração de Termo de Ajustamento de Conduta (TAC) e da transação penal nos procedimentos das infrações de menor potencial ofensivo15.
É tradicional a atuação institucional repressiva do Ministério Público, mormente num contexto histórico de não conformidade às exigências legais ambientais e de incremento da degradação, da poluição e da contaminação sob todas as formas.
Todavia, à medida que a postura e atitude das organizações econômicas, notadamente das grandes corporações, evoluem do patamar da “não confor- midade” para novos patamares (“atuação reativa”, “em transição/adaptativa”, “proativa”, “responsável e sustentável”)16, sucessivamente, surge com maior per- tinência a atuação proativa do Ministério Público na construção de consensos, através do Termo de Ajustamento de Conduta (TAC), sendo exemplo histórico o TAC n˚ 01/2009 (Inquérito Civil Público nº. 1.23.000.000573/2008-49), fi rmado pelo Ministério Público Federal do Pará17, e considerado marco no direito ambiental brasileiro.
A iniciativa expôs um novo horizonte da responsabilização civil ambiental na cadeia produtiva, mostrando a possibilidade de estreitamento do laço de res- ponsabilidade solidária entre produtores, compradores, grandes distribuidores de carne bovina, derivados, fábricas de calçados, artigos em couro, assim como instituições fi nanceiras18.
Sob o infl uxo da lógica da sustentabilidade e da cultura do cumprimento das normas jurídicas, passa a ser mais apropriada a responsabilidade comparti-
lhada dos diferentes elos da cadeia (atores estatais, econômicos e sociais), o que
pressupõe a mobilização e a integração de todos para desempenharem, cada
15 A Constituição de 1988 remodela o perfi l do Ministério Público, considerando-o instituição permanen- te e essencial à função jurisdicional do Estado, com autonomia e independência em relação aos Poderes Públicos (Legislativo, Executivo e Judiciário); atribui-lhe a defesa da ordem jurídica, do regime democrá- tico e dos interesses sociais e individuais indisponíveis, e lhe confere a função institucional de promover o inquérito civil e a ação civil pública, para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos (art. 127 e ss.).
16 Cf. BRAGA, João Damásio. Legislação, energia e meio ambiente: evolução histórica e seus refl exos na gestão ambiental. Apresentação na 4ª reunião do Comitê Jurídico Tributário da ABCE, novembro 2004. Disponível em http://www.slideshare.net/bilibiowebsite/apresentacao-joao-damasio-braga-painel-meio- ambiente. Acesso em: 12 mai.2012.
17 Disponível em http://www.prpa.mpf.gov.br/news/2009/noticias/mpf-e-ibama-processam-empresas- que-lucram-com-os-bois-da-devastacao/. Acesso: 09 maio 2012
18 PACHECO, Cristiano de Souza Lima. Responsabilidade civil ambiental, cadeia produtiva rural e sus- tentabilidade: um desafi o para o século XXI. Disponível em http://cristianopacheco.com/wp-content/ uploads/2012/01/Artigo-Cristiano-Pacheco-Resp.-Civil-sustentabilidade-e-cadeia-produtiva-10.01.12. pdf. Acesso em: 12 mai. 2012.
qual, o papel, as funções, os deveres e as atribuições que lhes competem, sem se substituírem mutuamente e sem fazerem as vezes um do outro.
Portanto, dentro das lógicas da sustentabilidade e da observância das nor- mas ambientais, a solidariedade passiva, que possibilita a responsabilização de um só coobrigado (geralmente o de maior capacidade econômica) pela totalida- de das obrigações em caso de descumprimento por qualquer dos coobrigados, passa a ser de aplicação subsidiária em relação à responsabilidade compartilhada que alcança todos os atores (estatais, econômicos e sociais) na gestão público- privada, proativa e integrada das questões socioambientais. Não sendo exitosos os resultados esperados com a utilização da responsabilidade compartilhada, cabe a responsabilidade solidária, de aplicação subsidiária neste sentido.