Para entender a EA como política pública, é necessário conhecer o conceito de política pública, que não é simples e não é único, uma vez que varia de acordo com o enfoque teórico adotado e o contexto político e social ao qual se aplica (RODRIGUES, 2011).
De acordo Rodrigues (2011) e Souza (2006), enquanto área de conhecimento da ciência política, as políticas públicas adquiriram autonomia e status científico na Europa e Estados Unidos em meados do século XX. Na Europa a área de política pública era focada na análise e explicação do papel do Estado e do governo - sendo este produtor, por excelência, de políticas públicas. Nos Estados Unidos, a área surgiu no mundo acadêmico com ênfase no estudo da ação dos governos.
Os estudos sobre políticas públicas no Brasil, realizados mais recentemente, foram de natureza mais descritiva, com graus de complexidade analítica e metodológica bastante distintos (FREY, 2000). Estes estudos enfatizavam a análise das estruturas e instituições ou a caracterização dos processos de negociação das políticas setoriais específicas, que foram examinados com respeito a seus efeitos.
O interesse no estudo dessa área vem sendo cada vez maior, já que, como aponta Rodrigues (2011), as políticas públicas afetam a vida cotidiana da sociedade em diversos aspectos, uma vez que pelos tributos, elas extraem dinheiro da sociedade; regulam comportamentos e conflitos; organizam burocracias e mercados e distribuem benefícios e uma variedade de serviços à população.
Outra característica que desperta o interesse no estudo desta área é que ao buscar explicações sobre o porquê da adoção de determinadas políticas públicas em prioridade a outras, o porquê de o governo agir de uma forma (e não de outra) ou mesmo por que o governo não age de forma alguma, com respeito a determinado problema, “[...] pode nos ajudar a compreender melhor não só a sociedade em que vivemos, mas também as causas e consequências das decisões políticas” (RODRIGUES, 2011, p. 29).
A autora esclarece ainda que, quando há um melhor entendimento das causas e consequências das decisões políticas, é possível avaliar se as políticas públicas que estão sendo adotadas, em determinados contexto e momento, estão surtindo efeito e atingindo os objetivos e público certo, o que justifica a importância de seu estudo e sua análise.
Como já foi apontado anteriormente, conceituar políticas públicas não é tarefa simples, já que para a mesma não existe uma única ou melhor definição. Souza (2006)
apresenta por meio de alguns autores a variedade de definições que a política pública pode receber:
Mead (1995) a define como um campo dentro do estudo da política que analisa o governo à luz de grandes questões públicas e Lynn (1980), como um conjunto de ações do governo que irão produzir efeitos específicos. Peters (1986) segue o mesmo veio: política pública é a soma das atividades dos governos, que agem diretamente ou através de delegação, e que influenciam a vida dos cidadãos. Dye (1984) sintetiza a definição de política pública como “o que o governo escolhe fazer ou não fazer” (p. 24)
Entretanto, de acordo com a pesquisadora, a definição mais conhecida atualmente é a da Laswell, para o qual decisões e análises sobre política pública implicam responder às seguintes questões: “quem ganha o quê, por quê e que diferença faz”.
A obra do cientista político norte-americano Harold D. Laswell, de 1936, “Who Gets What, When, How”, é considerada uma obra de extrema importância para o estudo das políticas públicas. Isto ocorre, já que, de acordo com Souza (2006) e Rodrigues (2011), nesta obra foi introduzida, pela primeira vez, uma definição para política pública e a expressão “análise de política pública”.
Quem ganha o quê, quando e como” parece uma frase simples, mas expressa um conjunto de elementos que precisam ser levados em conta. O primeiro diz respeito a quem (quais grupos/atores sociais, econômicos, políticos, militares, religiosos etc.) tem poder para influenciar os decisores de políticas públicas, ou mesmo decidi-las, para conseguir o que se quer (dinheiro, vantagens, privilégios, direitos?) (RODRIGUES, p. 33, 2011).
Souza (2006) ao tentar resumir o conceito de política pública, esclarece que este é o campo do conhecimento que além de colocar o “governo em ação”, busca analisar essas ações e, se necessário, propor mudanças no rumo dessas ações.
Porém, alguns autores explicitam o quanto esse campo está carregado de conflitos, embates e interesses entre os atores envolvidos com a política e que isto está presente em diversas áreas. Ao conceituar política pública, Espinoza (2009, p. 3) afirma que
O conceito de política pública é entendido como um conjunto de decisões inter-relacionadas que são adotadas por um atorou grupos de atores políticos e que envolvem a decisão de metas e meios para sua realização no marco de uma situação particular. Em qualquer das áreas (defesa, saúde, educação, bem-estar, previsão social, entre outras) existem diferentes possibilidades de
ações de política que se veiculam as iniciativas governamentares em curso ou potencialmente implementáveis e que envolvem conflitos entre os distintos atores da comunidade.
Por sua vez, Sorrentino et al. (2005), ao definirem política pública, observam que ela envolve um conjunto de procedimentos que expressam a relação de poder e que é voltada para a resolução pacífica de conflitos, bem como para a construção e aprimoramento do bem comum. Ainda de acordo com os autores “[...] política pública representa a organização da ação do Estado para a solução de um problema ou atendimento de uma demanda específica da sociedade” (p. 290).
Apesar de as diversas definições de políticas públicas, Souza (2006) aponta que de maneira geral, elas assumem uma visão holística, onde “o todo é mais importante do que a soma das partes e que indivíduos, instituições, interações, ideologia e interesses contam, mesmo que existam diferenças” (p. 26). Essas definições guiam o olhar para o locus – o governo -, onde há embates em torno de interesses, preferências e ideias se desenvolvem.
Levando-se em consideração que essa pesquisa situa-se no campo da análise de políticas públicas e principalmente da análise de uma política que se insere no âmbito das políticas educacionais e de educação ambiental, consideramos necessário indicar aspectos relacionados ao Estado e à formulação dessas políticas.