Contexto e sua conceituação

Após a Segunda Grande Guerra, o conceito de avaliação de políticas públicas surge no

cenário mundial em virtude da necessidade de melhoria da eficácia da aplicação dos recursos

pelo Estado. Foram desenvolvidos inúmeros métodos a fim de possibilitar a análise das

vantagens e dos custos de programas (UCHIMURA; BOSI, 2002).

Ao longo dos anos 70, a necessidade de avaliar as ações sanitárias se torna imperiosa.

O período de implantação dos grandes programas sociais estava terminado. A diminuição do

crescimento econômico, decorrente da crise fiscal, e o papel do Estado no financiamento dos

serviços de saúde tornavam importante o controle dos custos do sistema de saúde. Outro

ponto relevante a partir dos anos 60 foi a elevação dos custos dos serviços e o reconhecimento

dos direitos do consumidor, obrigando os gestores das políticas públicas a se preocuparem

com a efetividade destas (CONTANDRIOPOULOS et al., 1997).

Neste novo cenário, dois dilemas permanecem no centro do debate de políticas

públicas. O primeiro se refere à construção de administrações governamentais que funcionem

melhor e produzam mais e com menos recursos. O segundo diz respeito a quais seriam as

funções precípuas do Estado na condução das políticas públicas. O poder de resposta para

estas questões não é fácil, principalmente em áreas temáticas complexas. Diversos fatores

tornam difícil a tarefa de tomada de decisão dos operadores das políticas, especialmente na

área de saúde devido à complexidade do sistema de saúde, às incertezas que existem nas

relações entre os problemas de saúde e as intervenções suscetíveis de resolvê-las e ao

desenvolvimento rápido das novas tecnologias médicas e das expectativas crescentes da

população (VIACAVA et al., 2003).

No contexto de incerteza, a avaliação assume um papel importante no processo

decisório para medir o funcionamento e eficácia das políticas. A intenção da avaliação é

minimizar as incertezas inerentes ao processo de tomada de decisão, esclarecendo

para a

sociedade, as consequências e efeitos da implantação e implementação das políticas públicas.

Nesse sentido, a institucionalização da avaliação permite que se prestem contas à sociedade

das ações realizadas pelos gestores a partir da análise de seus processos e resultados

(BRASIL, 2005).

Com citado no tópico anterior, a atividade de avaliação no processo de políticas

pública é uma das etapas mais importantes para tomada de decisão, seja para

aperfeiçoamento, realinhamento ou eliminação da política. No entanto, esta atividade é pouco

praticada e conhecida no cotidiano da administração pública.

O que é a atividade de avaliação: segundo o dicionário de Houaiss (2001), o verbo

“avaliar” significa: estabelecer a valia de; ter ideia de, conjecturar sobre ou determinar a

qualidade; apreciar o mérito, o valor de. Ao longo do dia, o ser humano realiza numerosas

avaliações, pois cada vez que se julga um objeto em relação a uma dimensão de valor

(qualidade, preço, merecimento etc.), realiza-se uma avaliação sobre alguma coisa. No meio

acadêmico, existem diversas definições sobre avaliação e entre os avaliadores profissionais

não há uma definição que seja aceita por todos em relação ao sentido exato do termo

“avaliação” (WORTHEN et al., 2004).

Para Cohen e Franco (2004), avaliação é uma atividade que tem como objetivo a

maximização da eficácia dos programas na obtenção de seus fins e da eficiência da alocação

de seus recursos. Outra abordagem define que avaliar é produzir julgamentos de valor do que

quer que esteja sendo avaliado, determinar o mérito ou valor de alguma coisa (WORTHEN et

al., 2004).

Talvez, uma das conceituações sobre avaliação mais difundidas no meio científico da

área de saúde seja a de Contandriopoulos (et al., 1997, p. 31). O autor define que avaliar:

Consiste fundamentalmente em fazer um julgamento de valor a respeito de uma intervenção ou sobre qualquer um de seus componentes, com o objetivo de ajudar na tomada de decisões. Este julgamento pode ser resultado da aplicação de critérios e de normas (avaliação normativa) ou se elabora a partir de um procedimento científico (pesquisa avaliativa).

No entendimento dos autores, a intervenção constitui o conjunto dos meios físicos,

humanos, financeiros e simbólicos organizados em um contexto, em um dado momento, para

produzir bens e serviços visando a modificar uma situação problemática.

O campo da avaliação ao longo do curso histórico vem se sofisticando desde o seu

surgimento. Segundo Guba & Lincoln (1989 apud FURTADO, 2001), a atividade de

avaliação nos últimos cem anos dividiu-se em quatro gerações de avaliadores. A primeira

geração caracteriza-se pela valorização da mensuração na qual o avaliador é um técnico que

sabe construir e usar os instrumentos de medição. Esta fase foi influenciada por dois fatores: a

ascensão das ciências sociais imbuídas do paradigma das ciências físicas e o surgimento do

gerenciamento científico nas indústrias (taylorismo). Na segunda geração, a avaliação centra-

se na descrição. O avaliador preocupa-se em identificar e descrever o processo e como as

atividades dos programas permitem atingir ou não seus resultados. A terceira geração baseia-

se no julgamento da intervenção, em que o avaliador continua a desempenhar a função de

descrever e mensurar, acrescida da função de estabelecer os méritos do programa avaliado, a

partir de referenciais externos.

Na percepção desses autores existem graves problemas e limitações nas gerações

citadas anteriormente que se caracterizam pela: hegemonia do paradigma positivista,

incapacidade em considerar o pluralismo de atores e projetos envolvidos em torno do

programa avaliado e pela tendência à supremacia do ponto de vista gerencial nos processos

avaliativos. A partir das críticas apontadas pelos autores, estes sugerem uma quarta geração de

avaliadores como alternativa às gerações anteriores. A quarta geração baseia-se no processo

de negociação entre os atores envolvidos na intervenção avaliada, caracterizada como uma

avaliação inclusiva e participativa.

A divisão das gerações de avaliadores propostas pelos autores tem apenas a finalidade

didática. Na prática, os diversos referenciais de avaliação coexistem e são calcados em

diversos eixos metodológicos.

A prática de avaliação de ações de programas e políticas públicas no Brasil é muito

pouco executada pela gestão pública, com exceção de algumas áreas, ou enfrenta dificuldades

metodológicas não respondidas completamente no plano da investigação (SILVA;

FORMIGLI, 1994).