Capítulo I. Sociedade (Civil) Moçambicana face ao Capitalismo
2. Cooperação Internacional e Organizações da Sociedade Civil
Num mundo cada vez mais globalizado e interdependente, a diminuição das colossais disparidades entre os PDs e os PvDs, entre as populações com um nível de vida aceitável/digno e as que vivem abaixo do limiar da pobreza, arroga-se não só como um
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"Urban bias", traduzível por "enviesamento pró-urbano". Enviesamento da política, da política económica e não só. Significa que ao longo do processo de desenvolvimento há a tendência de os benefícios para as zonas urbanas crescerem muito mais rapidamente do que os das zonas rurais.
132 imperativo ético e moral, mas também como primazia em termos de segurança. O
abaixamento do fosso de desenvolvimento entre os países centrais e os países periféricos tornou-se, assim, o essencial desafio no que diz respeito a cooperação para o desenvolvimento. A cooperação só faz sentido na dimensão do desenvolvimento social sustentável, contribuindo para a melhoria das condições de vida das populações, especialmente as mais afetadas pelos desequilíbrios económicos e concorrendo progressivamente para a diminuição da dependência da ajuda externa.
Com o fim da 2ª Guerra Mundial, iniciou-se um vasto processo de descolonização, durante o qual várias colónias de potências europeias ganharam a sua independência. Este processo intensificou a recente cooperação para o desenvolvimento, privilegiando as antigas potências colonizadoras no relacionamento com as suas ex- colónias. A selecção dos países a apoiar, para além do relacionamento ex-colonizador- colónia, fez-se sobretudo por considerações geo-estratégicas na rivalidade entre os blocos ocidentais e soviéticos, procurando-se que os países recetores da ajuda não passassem para “o outro lado”. De acordo com as teorias keynesianas de crescimento e as teorias de modernização, visou-se ajudar as economias injectando capital nos Estados recém- formados, esperando, desta forma, obter o sucesso como o encontrado na reconstrução da Europa. Contudo, o sucesso não era o desejado. A razão pela qual se pensava que isso aconteceu foi a fraca modernização dos países subdesenvolvidos. Assim, passou-se a apoiar projectos de industrialização, construindo-se infra-estruturas modernas nos países subdesenvolvidos, desde estruturas como hospitais, a indústria, agricultura, educação e outros. Esta abordagem foi designada “paradigma dos projetos sectoriais”, visto que consiste em apoiar directamente projectos de vários sectores económicos e sociais.
Em Moçambique, a cooperação internacional teve, segundo a Luísa Diogo57 (2014: 162-168), três fases:
- primeira fase (1986-1993), em que Moçambique opta pela economia do Mercado. A cooperação incorporava não só os países Nórdicos, mas também a Europa do Leste, atores bilaterais, como os EUA, o Canadá, a Inglaterra e a cooperação Sul-Sul, mas, igualmente, a multilateral, como as IBWs, num país com alto nível de dependência externa. Foi um período de mistura entre a economia de mercado e a centralmente planificada, entre parceiros de economia planificada e os de uma economia do mercado;
- segunda fase (1994-2004), começa com a realização das eleições gerais e multipartidárias. É um período que se carateriza por construção de um processo de
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133 coerência no sistema de planificação com o fim de reconstruir o país, de modo
específico, as estruturas destruidas pela guerra, sejam económicas, sociais ou infraestruturas de base do país. Para além disso, era necessário criar as bases necessárias para a transformação da economia, pela via de privatizações, pela via de concessões, ou em termos de Parcerias Público-Privadas (PPP), que levasse o país para infraestruturas de grande porte que fossem financiadas por diversos parceiros: o Estado e o setor privado; e uma base legal que fosse segura para um ambiente favorável para o desenvolvimento do setor privado. O objetivo de reformas económicas era o de criar um ambiente favorável à economia de mercado, conseguir a estabilização macroeconómica do país para dar confiança aos investidores nacionais e estrangeiros. Em suma, esta foi a fase de transiçao, da reconstrução nacional para o crescimento económico, por ser uma altura de grandes empreendimentos económicos, como o gás de Pande – província de Inhambane, bem como a assinatura do contrato do carvão de Moatize – província de Tete, com a Companhia do Vale do Rio Doce do Brasil (CVRD).
- terceira fase (2005- 2014), é a fase da consolidação da cooperação, pois nota-se a redução da ajuda externa, substituindo as formas de cooperação de ajuda por formas de cooperação mais económica e mais empresarial. Começa-se a falar de cooperação no sentido de maior envolvimento dos parceiros nos programas de desenvolvimento e na consolidação de mais infraestruturas produtivas. O diálogo já é doutro tipo. Enquanto de 1994 a 2004 o processo de reformas económicas com o setor privado consistia em reformas económicas de privatizações e num processo, a médio prazo, de legislação harmonizado com o setor, de 2005 a 2009 houve agressividade no tipo de legislação, no sentido de aprofundar a legislação, de modo a permitir um melhor ambiente de negócios e dar ao setor privado mais amplo espaço de atuação, mais simplificação e um pensamento virado para um bom ambiente de negócios.
O país tem recebido substancial apoio da comunidade internacional, quer por via de donativos, quer por via de créditos. Como coloca Sarah Lucas, “Moçambique está se
afogando em assistência externa. Doadores estão competindo entre si para participar no processo”58. O grande volume da ajuda externa permitiu que o governo aumentasse substancialmente a despesa ao longo da última década, o que contribuiu para a recuperação económica e social após o fim da guerra civil. Moçambique é bastante dependente da ajuda externa ao desenvolvimento para financiar seu orçamento e seus
58 Sarah Lucas, ‘Mozambique: Field report’, Center for Global Development, December 2005,
http://www.cgdev.org/section/ initiatives/_active/mcamonitor/fieldreports/mozambiquefield#sing, acedido em 26 de novembro de 2011.
134 investimentos públicos, e diversas estratégias inovadoras têm sido implementadas para
enfrentar os desafios de lidar com volumosas quantias de ajuda externa. No entanto, pode dizer-se que a real ‘apropriação’ (ownership) das políticas de desenvolvimento financiadas com apoio externo está ainda distante. Falta transparência na aplicação da ajuda ou do apoio/financiamento (externo).
A assinatura do AGP, em 1992, e a realização das primeiras eleições multipartidárias, em outubro de 1994, consolidaram as condições necessárias à restruturação da nova economia moçambicana. É neste contexto, em que as autoridades nacionais têm vindo a desenvolver ações no sentido de tornar o país mais atrativo ao capital estrangeiro, que se insere a campanha de dinamização do IDE, que tem o seu início em meados da década de 80, com a aprovação, em 1984, da Lei do Investimento Estrangeiro (Lei nº 3/93 de 24 de Julho).
O apoio externo a Moçambique não é um fenómeno recente. Há muitos anos que o país recebe quantias substanciais de ajuda externa. Entre 2005 e 2006, a ajuda externa pode ter alcançado 25% do Produto Interno Bruto (PIB) do país, o que colocava Moçambique entre os 10 países mais dependentes de ajuda no mundo. Nas palavras de Castel-Branco “a dependência em relação à ajuda externa já penetrou todos os poros
das esferas político-económica e social”59. Neste contexto, não é de surpreender que Moçambique abrigue projectos de dezenas de doadores. De acordo com Hanlon e Renzio60, é provável que existam projectos de mais de 60 doadores bilaterais e
multilaterais, incluindo as agências das Nações Unidas, e 150 ONGIs61 em
implementação no país no momento.
Em 2004, Moçambique assinou, com 15 doadores, um Memorando de Entendimento (MoE) destinado a consolidar uma parceria de financiamento externo direto ao orçamento do Estado e à balança de pagamentos, o qual foi implementado entre
59 Carlos Nuno Castel-Branco, ‘Aid Dependency and Development: A Question of Ownership? A critical view’, working paper no. 1, 2008, IESE, p.13, footnote 9, http://www.iese.ac.mz/lib/publication/AidDevelopmentOwnership.pdf, acedido a 22 de fevereiro de 2011.
60Joseph Hanlon and Paolo de Renzio, ‘Contested Sovereignity in Mozambique: the Dilemmas of Aid Dependence’, Global Economic Governance Programme Working Paper, no. 25, Oxford university, 2007,
footnote 3, p.21 acedido a 25 de março de 2011.
61 Organizações internacionais que agem no âmbito da ajuda ao desenvolvimento: ONU e suas
organizações especializadas (ex. FAO, UNESCO, OIT, etc.), a CNUCED (ou UNACTAD), o PNUD, o conselho económico e Social da ONU, as Organizações de Bretton woods, o Banco Mundial, o Grupo do Banco Mundial - Associação internacional para o Desenvolvimento; Sociedade Financeira internacional; Agência Multilateral para a Garantia dos investimentos; o centro internacional para a resolução de Diferendos (investimentos), o Fundo Monetário internacional, Organização Mundial do comércio (apesar do seu fraco papel relativamente ao desenvolvimento). A Ajuda pública ao desenvolvimento pode ser bilateral ou canalizada através de organismos internacionais, ex.: a ONU, o Banco Africano para o Desenvolvimento, o Fundo Europeu de Desenvolvimento, a União Europeia.
135 2004 e 2009. Os PAPs (Programme Aid Partners) ou Parceiros de Apoio Programático,
têm, desde então, representado uma importante iniciativa em termos de coordenação, harmonização e monitoria do uso e aproveitamento do auxílio externo pelo governo. Actualmente, o grupo de parceiros é composto por 19 membros (G-19) (Alemanha, Banco Africano de Desenvolvimento, Banco Mundial, Bélgica, Canadá, Comissão Europeia, Dinamarca, Espanha, Finlândia, França, Holanda, Irlanda, Itália, Noruega, Portugal, Suécia, Suiça, Reino Unido e Áustria), sendo um dos maiores grupos de apoio orçamental geral a operar em África62.
Contudo, segundo Ngoenha (2011, 167), “não é segredo para ninguém que esse
grupo dos dezanove, apesar de se apresentar com a capa dos doadores, está aqui para defender os próprios interesses e o dos seus países. Esta luta vai agudizar-se com as recentes descobertas de recursos mineirais, que até se prestam a facilitar outras ingerências, provocar novos conflitos, alguns deles pilotados do exterior”.
Em Março de 2009, foi assinado um novo MoE entre o governo de Moçambique e os PAPs, o qual seria igualmente válido por 5 anos. Nele, foram reforçados os compromissos, princípios básicos e objetivos constantes do documento anterior, tendo sido, também, adicionados novos elementos. No MoE estavam definidos os objectivos e procedimentos de apoio ao orçamental geral. O objetivo do Memorando era contribuir para “a redução da pobreza em todas as suas dimensões”, e os PAPs comprometeram-se a apoiar os planos de redução de pobreza constantes no PARPA (GdM, 2009).
A ajuda de cariz programático e o suporte ao orçamento geral do Estado não são de todo sem problemas. Tendências à centralização política podem ser exacerbadas com a concentração de recursos no orçamento geral. Tal centralização, num contexto em que o Estado é importante actor social e fonte de recursos à ação social de outros grupos, pode reduzir o espaço para o pluralismo político, podendo dificultar, dentre outros, o surgimento de uma sociedade civil autónoma do Estado e atuante. Num contexto político em que as diferenças entre o Estado e o partido no poder tendem a ser ténues, no qual o partido vencedor das eleições tende a concentrar muitos benefícios políticos e económicos, ao passo que os partidos de oposição carecem de espaço e recursos para articularem suas demandas, a alocação de recursos externos ao Estado, independentemente de sua capacidade de mobilizá-los internamente (via tributos), pode
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Em 2015, este grupo ficou reduzido a G14, visto que 5 países se retiraram (do grupo) alegando corrupção e falta de transparência no uso dos fundos doados por parte do governo moçambicano. E dos 14 que restam, 4 pedem justificação ou comprovativos do uso dos fundos alocados como condição “sine qua non” para a continuação do apoio.
136 bloquear as mudanças sociais e políticas que frequentemente acompanham o
fortalecimento e expansão das estruturas estatais, criando-se um Estado forte, mas intransigente em face de sua sociedade.
A dependência do governo moçambicano em relação à ajuda externa traz consigo uma série de consequências perversas, dentre as quais uma maior prestação de contas do governo aos parceiros externos do que aos seus cidadãos. Seria de extrema relevância a finalização e aprovação de uma política de cooperação internacional, a qual permitiria ao governo uma melhor coordenação de suas actividades com o imenso número de doadores que existem no país. Nesta, deveriam ser traçadas as linhas-mestras da ajuda externa ao país, assim como as estratégias que estão sendo adotadas pelo governo para reduzir os níveis de dependência externa.
Segundo a ideologia dominante dos doadores, o papel do Estado é construir e garantir o funcionamento das instituiçoes administrativas, principalmente, para manter a lei, a ordem e a estabilidade social. O poder económico fica, nesta perspetiva, reservado aos atores privados na economia de mercado. O Estado-nação, que, por exemplo, o Banco Mundial quer ver crescer, é um Estado despido, sem poder e recursos económicos, nem para dirigir o desenvolvimento económico, nem para garantir uma rede de segurança social razoável no país. Os empreendimentos sociais passarão, principalmente, a ser uma responsabilidade coletiva da sociedade civil. Um Estado do 3º Mundo, economicamente forte e com alto grau de legitimidade, é visto como uma ameaça contra a ordem mundial livre e aberta, que as IBWs proclamam (Abrahamsson & Nilsson, 1998).
Embora o essencial do apoio externo seja dirigido aos setores sociais e económicos, existe uma multiplicidade de financiamentos e projectos dirigidos a outros setores. Segundo os dados do ODAmoz, desde 1999, mais de 228 projectos, envolvendo governação e sociedade civil, foram iniciados no país, tendo sido desembolsados US$ 297.349.743,00 para tais projectos. Destes, a maioria relaciona-se com melhorias e reformas no setor público, com vários projectos focando também o processo de descentralização e governação local e o fortalecimento da sociedade civil.
No âmbito de cooperação internacional, a nível de África, existe o Mecanismo Africano de Revisão de Pares (MARP), que consiste na avaliação que os países fazem dos seus pares, em relatório a apresentar numa cimeira. O país visado tem que reagir, assumindo as críticas, comprometendo-se, perante os seus pares, a implementar os programas e a buscar estratégias para melhorar a situação prevalecente. Neste contexto, há um relatório sobre Moçambique “Moçambique, Democracia e Participação
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Política/2009”, que mostra que se deve tomar especial atenção: ao trabalho de combate à
pobreza urbana; ao problema do fosso gritante entre poucas pessoas que têm (muito) e as muitas que não têm (nada), ou seja, o crescente fosso entre pessoas sobejamente ricas/possidentes e outras extremamente miseráveis/paupérrimas. O MARP tem sido, portanto, um dos termómetros dos avanços que se conseguiu na cooperação regional.
Há que reconhecer o contributo valioso da cooperação internacional para a realização da grande parte das políticas sociais. Com o AGP, Moçambique granjeou a simpatia da comunidade internacional/organizações internacionais. Após o conflito de 16 anos entre a RENAMO e o governo, a situação moçambicana era extremamente dificil: milhares de pessoas mortas e mais de um milhão e oitocentos mil cidadãos deslocados para os países vizinhos; famílias psicologicamente traumatizadas; mais de 80% de infra- estruturas de saúde e educação destruídas; estradas e pontes desfeitas. Perante essa situação, “as ONGs procuraram, cada uma por sua própria iniciativa, responder aos
desafios nas várias áreas sociais e económicas. Em três anos, de 1992 a 1994, havia mais de quatro mil projetos ou ´projetinhos´ dessas ONGs espalhadas no país. Muitas vezes, uma organização não sabia o que a outra fazia no mesmo local. Nao havia coordenação entre elas” (L. D. Diogo, 2013: 147).
Hoje, desafio político de Moçambique é, por um lado, manter o projeto nacional suficientemente vivo para a sua liderança social emergente não ficar cooptada pela comunidade de doadores e, por outro, garantir que o projeto nacional é realmente nacional, no sentido em que se baseia nas necessidades da população rural e consegue satisfazer as reivindicações das forças sociais locais. Na nossa maneira de ver, é aqui onde uma futura cooperação internacional corretamente definida pode desempenhar um papel pequeno, mas importante. (Abrahamsson & Nilsson, 1995: xiv).
No âmbito da cooperação internacional, no que diz respeito à ajuda internacional, é bom que se saiba que não basta solucionar as necessidades materiais; é necessário também ajudar o beneficiário a desenvolver-se como pessoa, isto é, fazer com que ele se sinta útil, apreciado, e possa colaborar com gosto na tarefa comum. A ajuda, portanto, não pode reduzir-se a um assistencialismo paternalista que perpetua a situação de dependência. Cada cidadão tem de se considerar protagonista do bem comum, em vez de se reduzir a uma peça descartável da engrenagem económica. Para Abrahamsson & Nilsson (1995: 109), o papel da ajuda internacional tem que estar subordinado à estratégia de desenvolvimento nacional. Não são valores quantitativos da ajuda internacional que determinam os efeitos da dependência em relação à ajuda. É
138 principalmente a capacidade governamental de saber exatamente o que quer com a ajuda
e de poder dizer: “não, obrigado”, quando ela não corresponde às prioridades nacionais. Embora seja verdade que a cooperação contribui(u) para a estabilidade do país, Adam Yussuf (1990) refere que ela é utilizada para a intervenção dos doadores nas políticas internas de Moçambique. Ele enquadra-a no quadro das políticas económicas e no das estratégias externas, desmistificando a ideia da generosidade dos doadores. Também os programas de ajuda contêm condicionalidades variáveis a que os países recetores se têm de submeter; por exemplo, grande parte dos financiamentos condiciona a origem das aquisições às fontes fornecedoras dos países doadores.
Se é verdade que a maior coordenação dos parceiros de desenvolvimento traz consigo ganhos em termos de custos de transacção e previsibilidade no desembolso do apoio, ela traz também, em termos políticos, várias dificuldades. Várias OSCs sentem que uma maior coordenação dos doadores à volta da ajuda orçamental ao governo moçambicano pode prejudicar o desenvolvimento de estruturas democráticas ao invés de reforçá-las, uma vez que o apoio programático pode levar o governo a preocupar-se mais com a chamada “external accountability”, relegando para um plano secundário, ou mesmo à irrelevância, a prestação de contas aos seus parceiros domésticos e eleitores.