De Seattle ao atual Estágio da Rodada Doha

Todo o descontentamento com a atuação da OMC, a qual era constantemente acusada de não ser transparente nem democrática, ficou claro quando da tentativa de lançamento de uma nova Rodada de negociações em dezembro de 1999, o que ocorreu na reunião de Seattle, a terceira Conferência Ministerial realizada no âmbito da OMC. O clima de expectativa quanto àquela reunião foi descrito pelo jornal The New York Times, dois dias antes do início da Conferência, a qual se iniciaria em 30 de novembro de 1999:

For the last half-century, government officials from around the world have gathered every few years to talk about trade. Delegates, who could often fit in a single hotel, debated arcana of tariff tables and export subsidies and were largely ignored by the world press. When trade ministers assemble in Seattle this week to attend the meeting of the World Trade Organization, the scene will be almost unrecognizable. Negotiating teams from 134 countries have booked almost every hotel room in the city. Tariff reductions are still on the agenda, but they will be fighting for attention with health care, food

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safety, clear air, endangered species, child labor and cultural imperialism134_.

De fato, nenhuma outra Rodada realizada ainda no âmbito do GATT envolvera a quantidade de Estados-membros representados em Seattle. Os 23 países participantes de 1947 se transformaram em 134 nações, das quais mais da metade (80), eram consideradas PEDs, e não estavam mais dispostas a aceitar a sistemática dos Green rooms135_.

Um dia antes do fim da Conferência, também o jornal The New York Times comparava as manifestações contra a OMC com os protestos contra a guerra do Vietnã:

Tuesday’s street scene in Seattle – the chanting demonstrators, the tear gas, the National Guard – seemed a flashback to the 1960’s. That the protests were aimed not at a divisive war but a peaceable meeting of the World Trade Organization made the whole thing even more surreal. The chaos conveyed a warning to both sides136_.

As tensões não se restringiam ao lado de fora da sala de negociação, resultando em um impasse que impediu a definição formal de uma pauta de negociação para a próxima Rodada. Apesar disso, para Welber Barral, a proposta

134 _{KAHN, Joseph. Global Trade Forum reflects a burst of conflict and hope. The New York Times,} Nova Iorque, seção 01, p. 01, 28 nov. 1999. Disponível em: <http://www.nytimes.com/1999 /11/28/world/global-trade-forum-reflects-a-burst-of-conflict-and-hope.html?scp=4&sq=WTO&st=nyt>. Acesso em: 22 jun. 2009. Tradução nossa: Durante o último meio século, as autoridades governamentais de todo o mundo se reuniam todos os anos para debater sobre o comércio. Os delegados, que muitas vezes poderiam caber em um único hotel, debatiam unicamente sobre tarifas e subsídios à exportação, e foram largamente ignorados pela imprensa mundial. Quando os ministros do Comércio se reunirem em Seattle, nesta semana, para participar da reunião da Organização Mundial do Comércio, a cena será quase irreconhecível. Equipes de negociação de 134 países ocuparam quase todos os quartos de hotéis da cidade. As reduções tarifárias ainda estão na ordem do dia, mas eles estarão lutando por atenção com saúde, segurança alimentar, poluição do ar, espécies ameaçadas, trabalho infantil e imperialismo cultural.

135 _{Segundo Welber Barral, pela técnica do Green room, as negociações sobre pontos controversos} são encaminhadas numa reunião entre um número menor de Estados mais interessados no tema. Entretanto, em Seattle, “a group of Latin American and Caribbean countries and a group of African

countries stated publicy that they would reject the outcome of these smaller sessions [...]. They recommended a more formalized or transparent process of determining the members invited to participate in the green room. (De Bretton Woods à Doha. In: ______. (Org.). O Brasil e a OMC. 2.

ed. Curitiba: Juruá, 2002, p. 20. Tradução nossa: um grupo da América Latina e Caribe e um grupo de países africanos declararam, publicamente, que rejeitariam o resultado dessas sessões menores [...]. Eles recomendaram um processo mais formal ou transparente para determinar os membros convidados a participar das reuniões na sala verde).

136 _{MESSAGES for the W.T.O. The New York Times, Nova Iorque, seção A, p. 34, 02 dez. 1999.} Disponível em: <http://www.nytimes.com/1999/12/02/opinion/messages-for-the-wto.html?scp=10 &sq=WTO&st=nyt>. Acesso em: 22 jun. 2009. Tradução nossa: Cena de terça-feira nas ruas de Seattle – os manifestantes, as bombas de gás lacrimogêneo, a Guarda Nacional – parecia um

flashback do ano de 1960. Os protestos não foram destinados contra uma guerra, mas a uma

reunião pacífica da Organização Mundial do Comércio, o que fez a coisa toda ainda mais surreal. O caos transmitia uma advertência para ambos os lados.

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resultante da Conferência de Seattle tinha sim as características do lançamento de uma nova Rodada de negociações, em especial no que se refere ao texto vago nos temas polêmicos137_.

Pelo menos um avanço significativo ocorreu. Como já dito anteriormente, a Declaração Ministerial de Seattle estipulou que as negociações resultassem em um pacote único, o qual deveria ser obrigatório para todos os membros da OMC (Single Undertaking).

Ainda que temas de interesse de países mais pobres estivessem presentes no documento (i.e., questões relativas à relação de comércio e à dívida externa, e sobre comércio e transferência de tecnologia), outros assuntos mais controversos, como a implementação das regras acordadas na Rodada do Uruguai e a questão agrícola, não receberam a devida atenção. A dinâmica das negociações havia mudado, ainda assim, o deficit desenvolvimentista atrapalha, até hoje, o fim da nova Rodada.

A Conferência seguinte foi realizada em novembro de 2001, longe dos protestos antiglobalizantes de Seattle. O temor por conflitos como os ocorridos na Conferência anterior fez com que a cidade escolhida fosse situada na capital do Qatar, Doha, onde a monarquia absolutista do Emir Al-Thani poderia garantir a tranquilidade nas negociações.

A Rodada lançada no Qatar prometia colocar o tema desenvolvimento no centro das negociações e, assim, recebeu o apelido de “Rodada do Desenvolvimento”. No entanto, a retórica do desenvolvimentismo parece ter sido esquecida quando do início das negociações. Kenneth W. Abbott descreve o início da Rodada nos seguintes termos:

The first 18 months of negotiation are even more troubling, in spite of promising proposals in areas like food security and market access for least-developed countries. Negotiators have deadlocked on major subjects, notably agriculture (market access, domestic support, and export subsidies) and contingent protection, throwing the timetable of the Round into doubt. Negotiators also appear reluctant to give effect to the development commitments in the Declaration. Discussions on SDT, implementation, TRIPS and public health, and other important subjects are stalemated, primarily along North-South lines. […] characterizing Doha as a “development round” is controversial. Critics note that many developing country (DC) initiatives (e.g., proposals for a “development box” in the WTO Agreement on Agriculture [AoA] and for duty- and quota-free market access for products of least- developed countries [LDCs]) were either rejected or addressed only

137 _{De Bretton Woods à Doha, p. 21.}

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in hortatory form in the Ministerial Declaration adopted at Doha (Declaration) (reprinted for convenience in Annex 1 [WTO 2001b]). On a number of other issues the “Doha development agenda” (DDA) does address DC concerns (e.g., special and differential treatment [SDT] and the implementation agenda). Even here, however, much of the Declaration’s promise has faded during the first 18 months of negotiations, which have seen repeated stalemates on important issues between DCs and industrialized countries (ICs). Critics assert that the “development round” label is mere rhetoric, or worse138_.

A declaração da Conferência Ministerial de Doha procurou ser uma resposta aos críticos da OMC, em especial pelo chamado deficit desenvolvimentista da qual era acusada, e, de fato, incluiu na agenda temas como acesso ao mercado e tratamento especial para PEDs. Porém, apesar da enorme retórica acerca do tema desenvolvimento, houve críticas, pois estava longe de ser o princípio das negociações. Temas como o desequilíbrio do TRIPS e outros assuntos de interesse dos PEDs ficaram de fora do texto.

A Conferência Ministerial seguinte foi realizada em Cancun, no México, entre os dias 10 e 14 de setembro de 2003, e representou um marco na participação do Brasil nas negociações multilaterais.

Considerada como uma reunião de “meio-termo”, a Conferência tinha como escopo principal discutir as modalidades, as metas e as fórmulas que os membros usariam para alcançar os objetivos estabelecidos em Doha, mas terminou sem alcançar os resultados pretendidos, muito porque os PEDs formaram um bloco

138 _{Development policy in the new millennium and the Doha “Development Round”. Manila: Asian} Development Bank, 2003, p. 02. Disponível em: <http://ssrn.com/abstract=431921>. Acesso em: 05 jul. 2009. Tradução nossa: Os primeiros 18 meses de negociação são ainda mais preocupantes, apesar das propostas promissoras em áreas como segurança alimentar e do acesso a mercados para os países menos desenvolvidos. Os negociadores têm impasse sobre temas importantes, nomeadamente agricultura (acesso a mercados, apoio doméstico e subsídios à exportação) e proteção contingencial, colocando o calendário da Rodada em dúvida. Os negociadores também parecem relutantes em dar cumprimento aos compromissos assumidos na Declaração de Desenvolvimento. As discussões sobre SDT, implementação, TRIPS e saúde pública, e outros assuntos importantes estão paralisadas, principalmente ao longo da linha Norte-Sul. [...] A caracterização de Doha como uma “rodada de desenvolvimento” é controversa. Os críticos apontam que iniciativas de muitos países em desenvolvimento (DC) (por exemplo, as propostas de uma caixa de “desenvolvimento” no Acordo sobre Agricultura da OMC e de direitos e de quotas de acesso ao mercado livre para os produtos dos países menos desenvolvidos [LDCs]) foram rejeitadas ou abordadas apenas na forma de recomendação na Declaração Ministerial adotada em Doha (Declaração) (reeditada por conveniência no Anexo 1 [WTO 2001b]). Em uma série de outras questões da “agenda de desenvolvimento de Doha”, há preocupações DC (por exemplo, tratamento especial e diferenciado [SDT] e a agenda de implementação). Mesmo aqui, no entanto, grande parte da promessa da Declaração desapareceu durante os primeiros 18 meses de negociações; o que temos visto são repetidos impasses sobre questões importantes entre DCs e os países industrializados (ICs). Os críticos afirmam que o “rótulo” de rodada do desenvolvimento é mera retórica, ou pior.

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sólido de negociações, o chamado G-20, sobre o qual Amrita Narlikar e Diana Tussie comentaram:

Brasil e Índia redigiram em conjunto o primeiro texto e, em seguida, colaboraram com outros países que também se tornaram membros do Grupo. Com a adesão da China, o grupo passou a reunir (supostamente) todas as potências emergentes do mundo em desenvolvimento. A proposta de estrutura alternativa divulgada pelo grupo, datada de 2 de setembro, foi assinada por 20 países: Argentina, Bolívia, Brasil, Chile, China, Colômbia, Costa Rica, Cuba, Equador, El Salvador, Guatemala, Índia, México, Paquistão, Paraguai, Peru, Filipinas, África do Sul, Tailândia e Venezuela. Quando a estes se somaram o Egito e o Quênia, o grupo assumiu o nome de G20139_.

O G-20, no qual o Brasil teve grande influência, por óbvio, defendia uma maior liberalização do mercado agrícola e a diminuição ou eliminação de subsídios e barreiras. Já os países desenvolvidos defendiam uma liberalização parcial, a qual não prejudicasse os seus setores agrícolas internos, mantendo subsídios para a proteção dos mesmos. O resultado foi um fracasso nas negociações, sobre o qual o chanceler brasileiro e também coordenador do G-20, Celso Amorim, assim se manifestou:

O verdadeiro dilema que muitos de nós tivemos de enfrentar foi decidir se era sensato aceitar um acordo que, em sua essência, consolidaria as políticas das duas superpotências subsidiadoras – com ganhos extremamente modestos e até mesmo algum retrocesso (a nova definição de subsídios da “caixa azul” para acomodar os Estados Unidos, por exemplo) – e ter de esperar outros 15 ou 18 anos para lançar uma nova rodada, depois de gastar preciosos trunfos de negociação140_.

Em julho de 2004, chegou-se ao chamado “Pacote de Julho”, o qual foi considerado satisfatório pelo Brasil. Em meio à Conferência Ministerial ocorrida em Genebra, também foi realizada a Reunião Ministerial do G-20 em São Paulo. Nessa ocasião, o chanceler brasileiro fez as seguintes declarações:

O Acordo Agrícola é hoje o acordo da OMC com o maior número de disciplinas de tratamento especial e diferenciado. Mas trata-se, na verdade, de tratamento especial e diferenciado ao reverso, tratamento especial e diferenciado para os países desenvolvidos, que continuam a se beneficiar de derrogações para distorcer os

139 _{O G-20 e a Reunião Ministerial de Cancun: os países em desenvolvimento e suas novas} coalizões. The World Economy, Nottingham, v. 27, n. 07, p. 947-966, jul./ 2004, p. 949-950.

140 _{WEISMAN, Steven R. After six years, the global trade talks are just that: talk. The New York}

Times, Nova Iorque, 21 jul. 2007. Disponível em: <http://www.nytimes.com/2007/07/21/business

/worldbusiness/21trade.html?scp=1&sq=Celso%20Amorim%2018%20years&st=cse>. Acesso em: 26 jun. 2009.

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mercados e prejudicar os países em desenvolvimento. Nós precisamos mudar isso. Nós precisamos acabar com esses privilégios. Nós precisamos garantir a existência de dispositivos de tratamento especial e diferenciado que sejam efetivos e operacionais, dirigidos para o desenvolvimento rural e para os meios de vida dos países em desenvolvimento141_.

O papel do G-20 continuou a ser importante nas negociações, e o “Pacote de Julho” foi bastante influenciado por ele. O pacote foi considerado um avanço, por prever a eliminação dos subsídios agrícolas de Estados Unidos e União Europeia. As negociações continuaram em dezembro do mesmo ano, em Hong Kong, na China, para se discutir a forma de eliminação desses subsídios, ou seja, as modalidades.

As reuniões preparatórias para Hong Kong já deixavam clara a dificuldade em se alcançar um acordo sobre modalidades. Ainda assim, o G-20 e os PEDs lograriam, na Sexta Reunião Ministerial da OMC, alguns resultados importantes nas negociações agrícolas: entre outros, acordou-se o prazo de 2013 para a total eliminação dos subsídios à exportação; utilizou-se a expressão “cortes efetivos” em relação a subsídios internos, de modo a evitar falsas concessões que não reduzam tarifas realmente aplicadas; e adotou-se o uso da “fórmula suíça”142_{, a qual permitiria} aos países em desenvolvimento maior flexibilidade para aceitar ou recusar propostas no setor industrial.

As negociações continuaram em Genebra, entre junho e julho de 2006, e buscavam avanços para os assuntos deixados pendentes na Reunião de Hong Kong. Apesar dos avanços obtidos, questões substantivas permaneciam sem solução. Como salientou o ministro Celso Amorim, durante discurso no Comitê de Negociações Comerciais da OMC, o momento era paradoxal: por um lado, as

141 _{AMORIM, Celso. Discurso proferido na Reunião Ministerial do G-20. São Paulo, 12 jun. 2004.} Disponível em: <http://www.mre.gov.br/portugues/politica_externa/discursos/discurso_detalhe3. asp?ID_DISCURSO=2379>. Acesso em: 14 jul. 2009.

142 _{Na OMC, os países têm, em regra, compromissos jurídicos em relação a cada linha tarifária do} Sistema Harmonizado. A chamada “tarifa consolidada” reflete o limite máximo do imposto de importação com o qual o país se comprometeu nas negociações. As tarifas efetivamente empregadas pelos países encontram-se em níveis inferiores à tarifa consolidada para a grande maioria dos produtos, para que possa haver margem de manobra caso precisem aumentar o imposto de importação, o que é chamado de “colchão tarifário”. A adoção da fórmula suíça faria com que as tarifas consolidadas na OMC ficassem muito próximas ao imposto de importação efetivamente aplicado, o que extinguiria o colchão tarifário atualmente existente.

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negociações beiravam o fracasso; por outro, as posições dos negociadores se aproximavam, a ponto de tornar um acordo possível143_.

Foi formado o G-6 (Grupo dos Seis Países), para tentar um acordo entre as nações com maior peso no comércio internacional. Participam dele: Estados Unidos, União Europeia, Brasil, Índia, Austrália e Japão. Após inúmeras reuniões, ficaram cada vez mais claras as divergências entre o G-6, o que culminou na suspensão das negociações por prazo indeterminado. Essa decisão foi referendada logo após, em uma reunião do Conselho Geral da OMC. Ao final dessa reunião, o diretor-geral da OMC, Pascal Lamy, fez o seguinte pronunciamento, transmitindo a frustração daquele momento:

The situation is now very serious. Without the modalities in Agriculture and NAMA, it is now clear that it will not be possible to finish the Round by the end of 2006. For one thing, the time necessary to prepare and finalize the schedules of concessions is just not there. Furthermore, while discussions among the G6 on a limited number of key issues have been a precondition to further progress, we need always to remember that the G6 does not negotiate for the rest of the membership. There are also many other issues than the so-called triangle which would remain to be addressed in order to reach agreement on full modalities. The timing has always been very tight, but the continuing blockage on a few key points means we have simply run out of time for the rest144_.

As negociações só recomeçaram dois anos mais tarde, também em Genebra, mais uma vez com o objetivo de se chegar a um acordo quanto às modalidades em produtos agrícolas e ao acesso aos mercados para os produtos não agrícolas (NAMA). O resultado dessa reunião também não foi o esperado, nas palavras do chanceler brasileiro: “[Falhamos.] É uma pena, pois para qualquer observador

143 _{BRASIL. Ministério das Relações Exteriores. O G-20 e a OMC: textos, comunicados e} documentos. Brasília, 2007, p. 89. Disponível em: <www.g-20.mre.gov.br/conteudo/Coletanea_G- 20.doc>. Acesso em: 10 ago. 2009.

144 _{Discurso proferido na Reunião Informal do Trade Negotiations Committee (TCN). Genebra, 24 jul.} 2006. Disponível em: <http://www.wto.org/english/news_e/news06_e/tnc_dg_stat_24july06_e.htm>. Acesso em: 20 jul. 2009. Tradução nossa: A situação agora é muito grave. Sem as modalidades em agricultura e NAMA, agora se torna claro que não será possível concluir a Rodada até o final de 2006. Por um lado, o tempo necessário para preparar e finalizar as listas de concessões não é apenas para isso. Além disso, embora as discussões entre o G-6 em um número limitado de questões-chave foram um pressuposto para avanços, precisamos sempre lembrar que o G-6 não negocia pelo resto da comunidade. Há também muitas outras questões além do chamado triângulo, que ainda precisam ser abordadas para se chegar a um acordo sobre todas as modalidades. O calendário sempre foi muito apertado, mas o bloqueio continua em alguns pontos-chave, o que significa que ficaremos simplesmente sem tempo para descanso.

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externo – alguém de outro planeta, por exemplo – seria inacreditável que, depois do progresso alcançado, nós não conseguimos chegar a uma conclusão”145_.

Um dos assuntos que teria dificultado as negociações durante a Rodada foi o chamado Mecanismo Especial de Salvaguarda (SSM, na sigla em inglês), o qual permitira que PEDs elevassem as suas tarifas alfandegárias caso se sentissem prejudicados por surtos de importação de alimentos. A questão do SSM era considerada de menor importância, pois o assunto principal estava relacionado aos cortes aos subsídios agrícolas americanos, os quais, em caso de um consenso, teriam um teto máximo de US$ 14,5 bilhões de dólares. O Brasil aceitou o pacote e, por isso, foi, inclusive, acusado de traição por outros membros do G-20 (em especial pela Argentina), os quais não concordavam com a proposta.

Sobre o SSM, o pacote previa que, se as importações de um produto subissem 40% (quarenta por cento) em relação à média dos três anos anteriores, as tarifas poderiam superar em até 15 pontos porcentuais os limites fixados pela Rodada do Uruguai. Índia e China queriam que o aumento das exportações fosse de apenas 10% (dez por cento) e não conseguiram chegar a um acordo sobre esse assunto, o que fez com que os dois países abandonassem as negociações de Genebra. Até hoje, tenta-se retomar as negociações, mas as perspectivas, por um curto prazo de tempo, não são animadoras.

As mudanças ficaram latentes no sistema OMC/GATT, o qual, se por um lado se tornou mais democrático, também não foi capaz de levar as negociações a um