Conforme demonstrado anteriormente, as modernas teorias do desenvolvimento tecnológico reconhecem a necessidade de os PEDs assegurarem um ritmo de inovações compatível com a média internacional. Diante disso, cabe indagar: quais os mecanismos de intervenção governamental recomendados por essa corrente?
Já que os modelos predizem que a chave para o desenvolvimento é o progresso técnico, admite-se a implementação de instrumentos os quais assegurem a formação e o acúmulo de capital humano, tais como o aprimoramento dos sistemas educacionais e de ciência e tecnologia, os investimentos em infraestrutura, a modernização das instituições políticas e econômicas, e a manutenção de uma estrutura de taxas de câmbio efetiva, a qual garanta a neutralidade entre a produção voltada para o mercado interno e para as exportações.
Dois dos maiores exemplos práticos da aplicação das STIPs foram relatados no capítulo 1; Inglaterra e Estados Unidos procederam a diversas ações para promover a competitividade de suas indústrias domésticas e incrementar o seu comércio exterior.
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Mais recentemente, as STIPs têm sido consideradas fundamentais para a rápida industrialização do Japão204. Durante a primeira fase, as empresas japonesas estavam em desvantagem, tanto no que se refere ao desenvolvimento de tecnologias quanto em custos de produção. Para eliminar essa desvantagem, o governo japonês adotou a prática de um mercado doméstico extremamente fechado, com uma combinação de barreiras de importação e restrições ao investimento externo direto205. Sem limitações aos investimentos estrangeiros, as indústrias estrangeiras poderiam buscar estabelecer subsidiárias locais, o que poderia impedir o desenvolvimento de architectures-of-supply com indústrias domésticas. Ao contrário do que ocorreu em outras regiões do mundo, a forte competição interna garantiu que as empresas japonesas não se acomodassem com a proteção206.
Nessa fase, o governo japonês, no intuito de resguardar a sua indústria nascente automobilística, chegou a expulsar a General Motors de seu território, em 1939, com o claro objetivo de proteger uma então pequena indústria localizada na cidade de Toyota, a qual não poderia competir com a gigante montadora americana.
Na segunda fase, as empresas japonesas começaram a copiar produtos estrangeiros, sem qualquer preocupação com a propriedade intelectual de determinadas tecnologias. Nesse momento, as barreiras à importação de determinados produtos tecnológicos, em especial componentes eletrônicos, foram relaxadas, para que a indústria doméstica japonesa pudesse incorporar essas tecnologias. Também nessa etapa, o governo passou a incentivar as exportações, com a concessão de créditos ligados a desempenho de exportação207. Assim, já consolidadas no mercado interno, as indústrias domésticas foram gradativamente sendo expostas à concorrência internacional.
Além disso, Jeffry A. Frieden e David A. Lake apontam para a importância dos já citados keiretsu – o modelo empresarial japonês pelo qual há a união de determinadas empresas para se alcançar interesses econômicos comuns:
204 YAMAMURA, Kozo. Caveat emptor: the industrial policy of Japan. In: KRUGMAN, Paul R. (Ed.).
Strategic trade policy and the new international economic order. Cambridge: MIT, 1986, p. 169-209,
p. 180.
205 MAGAZINER, Ira C.; HOUT, Thomas M. Japanese industrial policy. Londres: Policy Studies Institute, 1980, p. 09.
206 JOHNSON, Chalmers. MITI and the Japanese miracle: the growth of industrial policy, 1925-1975. Stanford: Stanford University Press, 1982, p. 220.
207 PARK, Yung Chul; CHEONG, Inkyo. The proliferation of FTAs and prospects for trade liberalization. In: ______; EICHENGREEN, Barry; WYPLOSZ, Charles. China, Asia, and the new
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[...] the close networking of keiretsu firms in Japan allowed them to compete domestically without fear of hostile takeovers. The role of Japanese Ministry of International Trade and Industry (MITI) as “gate- keeper” and dispenser of hurdles for foreign firms to sell and invest in Japan. As a result of increased US awareness of implications of the keiretsu system, a mayor demand during the Structural Impediment Initiative talks with Japan in 1989-1990 was reform of that system. Since neoclassical explanations of industrial performance denied the importance of institutions like Japanese Keiretsu, they were unable to explain the impact of such relational structure on business performance208.
Na terceira fase, os produtores japoneses começaram a construir a sua posição no mercado global sem temer a competição estrangeira. As indústrias japonesas começaram a explorar mercados externos com exportação e investimentos externos diretos. E, assim, o Japão passou a buscar em outras regiões exatamente o que evitou (com sucesso) em seu território: o desenvolvimento de architectures-of-supply. Em virtude disso, os maiores produtores de componentes eletrônicos em todo o mundo se tornaram subsidiárias de empresas japonesas. Como a pesquisa e desenvolvimento permaneciam na Ásia, as indústrias localizadas fora do Japão tinham acesso bastante limitado à tecnologia de desenvolvimento e à pesquisa japonesa.
O mais interessante é que a política japonesa acabou criando um desejo de outros países no sentido de copiarem o seu modelo, exatamente como previsto pela Teoria Estruturalista. Essa situação foi conceituada por Jeffrey A. Hart e Aseem Prakash na forma do “dilema do prisioneiro”209, nos seguintes termos:
O país A está discutindo a possibilidade de intervir em uma determinada indústria estratégica, e se depara com essas possibilidades:
208 International political economy: perspectives on global power and wealth. Londres: Bedford/St. Martin’s, 2000, p. 280. Tradução nossa: [...] A rede de empresas keiretsu no Japão lhe permitiu competir no mercado interno, sem medo de aquisições hostis. O papel do Ministério japonês do Comércio Internacional e Indústria (MITI), como “porteiro” e guardião, impediu as empresas estrangeiras de vender e de investir no Japão. Como resultado do aumento da preocupação dos Estados Unidos sobre as implicações do sistema de keiretsu, a principal demanda durante as negociações sobre a Iniciativa de Impedimento Estruturais com o Japão em 1989-1990 foi a reforma desse sistema. Como as explicações neoclássicas do desempenho industrial negam a importância de instituições como o keiretsu japonês, elas foram incapazes de explicar o impacto dessa estrutura relacional no desempenho das empresas.
209 Strategic trade and investment policies: implications for the study of international political economy.
The World Economy, v. 20, n. 04, p. 460. O dilema do prisioneiro é uma das aplicações da Teoria
dos Jogos, ramo da Matemática Aplicada que estuda situações estratégicas nas quais jogadores escolhem diferentes ações na tentativa de melhorar o seu retorno. Foi estudando o dilema do prisioneiro que John Nash desenvolveu uma estratégia na qual os resultados positivos são divididos igualmente entre os jogadores, o chamado Equilíbrio de Nash.
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Supondo que: (1) e > c e e > d; (2) a, b, c, d e e > 0.
Para o país B, a estratégia dominante é intervir, independentemente se o país A intervenha (a > 0) ou não (e > c). Da mesma forma, para o país A, a estratégia dominante é intervir, independente da decisão de o país B intervir (b > 0) ou não. Assim, os dois países intervirão e o Equilíbrio de Nash (a, b) será prejudicado, pois o maior conjunto de retornos ocorre quando ambos se abstêm de intervir (c > a e b > d). Conforme demonstrado no quadro a seguir:
Possíveis escolhas do País A Possíveis
escolhas do
País B Intervir Não Intervir
Intervir Rendas divididas entre A & B (a, b) Toda a renda vai para B (e, 0) Não Intervir Toda a renda vai para A (0, e) Rendas divididas entre A & B (c, d)
Quadro 1 O jogo da intervenção.
Fonte: Adaptado de Jeffrey A. Hart e Aseem Prakash210.
Para Hart e Prakash, a situação proposta no Quadro 1 cria incentivos para a uma espécie de culto à agressão, o qual levaria à adoção generalizada de STIPs com viés protecionista. Segundo os mesmos pesquisadores, seria necessário criar novas instituições internacionais ou alterar as atuais para que a adoção das STIPs seja contida. De fato, a criação da OMC e de sua estrutura atual já limita sobremaneira a adoção de STIPs, o que evita um suposto colapso do comércio internacional, mas, paralelamente, prejudica amplamente os países os quais não tiveram a oportunidade de se beneficiar das mesmas políticas intervencionistas, como fizeram as atuais nações dominantes.
De toda forma, as STIPs emanadas dos modelos schumpeterianos sugerem que poderia haver uma convergência entre as políticas industriais e as regras internacionais de comércio, pois recomendam que a velha política industrial baseada
210 Strategic trade and investment policies: implications for the study of international political economy.
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em proteção por tarifas e cotas (típica do auge do modelo brasileiro de substituição de importações) deve ser substituída por intervenções estratégicas as quais induzam indústrias de capital estatal ou privado, nacional ou estrangeiro, a gerar inovações, a absorver tecnologias externas, a aumentar a capacitação e a incrementar e diversificar as exportações, o que, apesar de talvez prejudicar o equilíbrio de Nash, poderia levar mais desenvolvimento para regiões mais carentes.
Os principais requisitos para identificar indústrias estratégicas seriam o alto grau de intensidade tecnológica, o amplo mercado externo potencial e o elevado valor adicionado. As STIPs deveriam recair preferencialmente sobre um conjunto bastante reduzido de indústrias, destacando-se as de máquinas e equipamentos, química, eletrônica, aeronáutica e automobilística, não por acaso as de maior dinamismo nos mercados globais no período recente.
Por outro lado, a eficiência das STIPs em promover o desenvolvimento tem sido amplamente debatida nos últimos anos. Enquanto alguns estudiosos entendem que o sucesso econômico de países como o Japão e os novos países industrializados (NPI) da Ásia deve-se a políticas dessa espécie bem executadas (como os já mencionados, Ira C. Magaziner e Thomas M. Hout, Kozo Yamamura, e Chalmers Johnson), outros atribuem o sucesso aos baixos salários, à inflação, à falsificação de produtos e de processos tecnológicos de seus concorrentes internacionais, ao aumento das reservas (o que permite taxas de juros baixas e maior nível de investimentos) e à desvalorização artificial da moeda (em especial, Paul R. Krugman), para citar apenas algumas das possíveis explicações. Essa interpretação neoclássica, difundida principalmente por autores ligados ao Banco Mundial, sustenta que o sucesso dos países asiáticos não teve qualquer relação com a adoção de STIPs.
As conclusões defendidas pelos economistas neoclássicos foram abaladas pela publicação dos trabalhos de Alice H. Amsdem, sobre a industrialização da Coreia do Sul211, e de Robert Wade, concernente à experiência de desenvolvimento de Taiwan212. André Nassif descreve os efeitos dessas duas publicações:
Os impactos acadêmico e político desses trabalhos foram quase imediatos, a ponto de, pela primeira vez, o Banco Mundial reconhecer a existência de políticas industriais nos países do Leste
211 Asia’s next giant: South Korea and late industrialization. Oxford: Oxford University Press, 1989, p. 119.
212 Governing the market: economic theory and the role of government in East Asian industrialization. Princeton: Princeton University Press, 1990.
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Asiático, embora menosprezando, como já dito, sua importância como uma das fontes explicativas principais para o excelente desempenho econômico neles verificado após a década de 1980 [...]213.
Robert Wade apresentou evidências de que as STIPs foram fundamentais para planejar e coordenar a transição da etapa de promoção das indústrias intensivas em trabalho para a de implantação das indústrias intensivas em capital e em alta tecnologia em Taiwan. A implementação de STIPs teria sido decisiva para a criação da mudança do padrão de comércio exterior do país214.
No processo de industrialização da Coreia do Sul, Alice H. Amsdem mostra, com evidências empíricas, como o Estado utilizou STIPs de forma quase permanente, com tarifas elevadas, subsídios fiscais, créditos de taxas de juros reais negativas, entre outros mecanismos destinados a provocar distorções no sistema de preços, com o objetivo de estimular o desenvolvimento econômico nacional215. Amsdem ainda admite que houve uma época de liberalismo no Japão, na Coreia do Sul e em Taiwan, mas os seus efeitos são assim descritos pela autora:
The success of Japan, South Korea, and Taiwan has been attributed by many economists to “liberalization”, or the freeing of market from government control. […], however, this view must be seriously qualified. Liberalization did indeed occur in Korea circa 1965 insofar as the exchange rate was devalued, commercial lending rates were raised, and certain imports were decontrolled. […], however, while we expect “big events” to have “big impacts”, this reasoning is fallacious. The effect of liberalization on the economies of Japan, South Korea, and Taiwan may be likened to the effect of the Spanish Armada on European history. At one time the Armada’s defeat was believed to have turned the tide of world history. Now its overall effect is recognized as minor. It neither divided Christendom (this having already been accomplished) nor prevented the flow of species to Spain (the flow reaching its peak after the Armada’s defeat) nor shifted colonial supremacy to England [...]216.
213 Estratégias de desenvolvimento em países de industrialização retardatária: modelos teóricos, a experiência do leste asiático e lições para o Brasil. Revista do BNDES, Rio de Janeiro, v. 12, n. 23, p. 135-178, jun. 2005, p. 140.
214 Governing the market: economic theory and the role of government in East Asian industrialization, p. 21.
215 Asia’s next giant: South Korea and late industrialization, p. 119.
216 Ibidem, p. 77. Tradução nossa: O sucesso do Japão, Coreia do Sul e Taiwan tem sido atribuído por muitos economistas à “liberalização”, ou à libertação do mercado do controle do governo. [...], porém, essa visão deve ser seriamente ponderada. A liberalização de fato ocorreu na Coreia do Sul por volta de 1965, na medida em que a taxa de câmbio foi desvalorizada, as taxas de empréstimos comerciais foram levantadas, e certas importações foram liberalizadas. [...], porém, enquanto esperamos que “grandes eventos” terão “grandes impactos”, esse raciocínio é falacioso. O efeito da liberalização sobre as economias de Japão, Coreia do Sul e Taiwan pode ser comparado ao efeito da Armada Espanhola sobre a história europeia. Houve uma época em que se acreditava que a derrota da Armada mudaria o rumo da história do mundo. Agora, o seu efeito geral é tido como de
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Dentre os diversos instrumentos heterodoxos de promoção da industrialização utilizados pelo governo coreano, merecem menção: o controle do sistema de crédito (via estatização do sistema bancário), por meio do qual os recursos eram canalizados para setores prioritários, tendo em vista a aceleração do processo de acumulação de capital; a restrição da entrada de muitas empresas em indústrias sujeitas a economias de escala significativas, estimulando, nesses casos, a formação de grandes conglomerados econômicos (chaebols); o controle de preços por meio de negociações com os chaebols, visando a minorar as práticas monopolistas; a restrição à remessa de capitais para o exterior; e a pesada tributação das classes média e alta, objetivando conter o consumo e os altos gastos com educação. O relato de Ha-Joon Chang sobre a história da Samsung ilustra bem o que foi o desenvolvimento sul-coreano:
As for Samsung, now one of the world’s leading exporters of mobile phones, semiconductors and computers, the company started out as exporter of fish, vegetables and fruit in 1938, seven year before Korea’s independence from Japanese colonial rule. Until the 1970’s its main lines of business were sugar refining and textiles that it had set up in the mid-1950. When it moved into Semiconductor industry by acquiring a 50% stake in Korea Semiconductor in 1974, no one took seriously. After all, Samsung did not even manufactory color TV sets until 1977. When it declared its intention, in 1983, to take on the big boys of the semiconductor industry from the US and Japan by designing its own chips, few were convinced217.
Chang relata que a entrada da Samsung na indústria de alta tecnologia, não por acaso, ocorreu concomitantemente a um ambicioso plano lançado pelo presidente Park em 1973, chamado de Heavy and Chemical Industrialization218. Sobre esse período, continua Chang:
menor importância. Ela não dividiu a Cristandade (isso já tinha acontecido), nem impediu o fluxo de espécies para a Espanha (o fluxo atingiu o seu auge após a derrota da Armada), nem mudou a supremacia colonial para a Inglaterra [...].
217 Bad samaritans: the myth of free trade and the secret history of capitalism. Londres: Random House, 2008, p. 88. Tradução nossa: Quanto à Samsung, agora um dos principais exportadores do mundo de telefones celulares, semicondutores e computadores, começou como exportadora de peixe, legumes e frutas em 1938, sete anos antes da independência da Coreia do domínio colonial japonês. Até a década de 1970, suas principais linhas de negócios foram refino de açúcar e produtos têxteis criados em meados da década de 1950. Quando se mudou para a indústria de semicondutores por meio da aquisição de uma participação de 50% na “Korea Semiconductor”, em 1974, ninguém levou a sério. Afinal, a Samsung nem sequer fabricava televisores em cores até 1977. Quando ela declarou a sua intenção, em 1983, de entrar entre os grandes da indústria de semicondutores do Japão e Estados Unidos, desenvolvendo os seus próprios chips, poucos se convenceram.
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Spending foreign exchange on anything not essential for industrial development was prohibited or strongly discouraged through import bans high tariffs and excise taxes (which were called luxury consumption taxes). Luxury items included even relatively simple things, like small cars, whisky or cookies. I remember the minor national euphoria when a consignment of Danish cookies was imported under special government permission in the late 1970s. For the same reason, foreign travel was banned unless you had explicit government permission to do business or study abroad. As a result, despite having quite few relatives living in the US, I had never been outside Korea until I traveled to Cambridge at the age of 23 to start as a graduate student there in 1986219.
Outro caso que merece destaque é o modelo de desenvolvimento chinês. Da mesma forma que os exemplos já citados, aqui também houve um “salto tecnológico” promovido pelo governo.
Nesse sentido, entre as décadas de 1980 e 1990, as prioridades do governo chinês eram os setores intensivos em mão de obra, com o objetivo de atrair capitais estrangeiros para as chamadas zonas especiais de processamento de exportações. Na primeira metade da década de 1990, os alvos das STIPs passaram a ser os setores de infraestrutura pesada – em especial o de energia e o de insumos básicos –, enquanto, na segunda metade, os setores prioritários para fins de concessão de benefícios fiscais e alocação de crédito passaram a ser os tipicamente intensivos em capital e tecnologias caracterizadas por economias de escala, destacando-se os setores de máquinas, equipamentos, automobilístico, eletrônico e petroquímico220.
Atualmente, a política industrial chinesa está bem menos seletiva do que há 10 anos. Mesmo assim, as políticas horizontais, principalmente as de capacitação tecnológica, ainda dividem espaço com STIPs direcionadas para o setor automobilístico, de circuitos integrados e de software221.
219 Bad samaritans: the myth of free trade and the secret history of capitalism, p. 120. Tradução nossa: Gastar moeda estrangeira em nada que não fosse essencial para o desenvolvimento industrial era proibido ou fortemente desencorajado por proibições de importação com altas tarifas e com impostos especiais de consumo (que foram chamados impostos sobre o consumo de luxo). Artigos de luxo incluíam coisas mesmo relativamente simples, como carros pequenos, uísque ou
cookies. Lembro-me da euforia nacional, quando uma remessa de cookies dinamarqueses foi
importada sob autorização especial do governo no final de 1970. Pela mesma razão, viagens ao estrangeiro eram proibidas, a menos que se tivesse permissão explícita do governo para fazer negócios ou estudar fora. Como resultado, apesar de ter alguns parentes vivendo nos Estados Unidos, eu nunca tinha saído da Coreia do Sul, até viajar para Cambridge, com a idade de 23 anos, para iniciar meus estudos de pós-graduação em 1986.
220 CATIN, Maurice; LUO, Xubei; VAN HUFFEL, Christophe. Openness, industrialization and geographic concentration of activities in China. World Bank Policy Research Working Paper, Washington, n. 3.706, set. 2005, p. 05.
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Sendo assim, existem justificativas teóricas sólidas vinculando o desenvolvimento econômico e social à adoção de STIPs. No entanto, deve-se observar que a adoção desses mecanismos não garante o resultado pretendido. Tanto isso é verdade que políticas semelhantes foram implementadas sem o mesmo sucesso na América Latina, o que suscita diversas críticas à utilização desse tipo de medida na atualidade.