A distinção entre as noções de Ato Coletivo, Ato Complexo e o conceito de Contrato, as noções de Ato Coletivo e Ato Complexo Administrativo e o

conceito de Contrato da Administração Pública, como elementos para fundamentar a diferenciação entre Convênio e Contrato da Administração Pública

José Cretella Júnior, expõe diversos exames colhidos na doutrina sobre o conceito de ato coletivo, e, ainda, em relação a diferença entre o mesmo e o ato complexo, como segue:

91 _{CRETELLA JÚNIOR, José.}

Dos Atos Administrativos Especiais. 2a. ed. e 2a. tiragem. Op. cit., p.

144.

Temos indicações em sentido idêntico em: CRETELLA JÚNIOR, José. Tratado de Direito Administrativo – Volume II – Teoria do Ato Administrativo. Op. cit., pp. 90-91.

92 _{RÁO, Vicente.}

Ato Jurídico. Noção, Pressupostos, Elementos Essenciais e Acidentais. O

Problema do Conflito entre os Elementos Volitivos e a Declaração. 4a_{. edição, 2ª. tiragem, anotada,}

revista e atualizada por Ovídio Rocha Barros Sandoval. 2a_{. tiragem. Op. cit., p. 58.} 93 _{LIMA, Ruy Cirne.}

Também denominados por alguns autores de atos de complexidade externa, caracterizando-se os atos coletivos pela concorrência ou convergência de várias manifestações volitivas formadoras do ato jurídico, “não porque através dessas declarações venha exercitado poder idêntico do qual todas, a um mesmo tempo, participem, mas porque, no mesmo efeito acham satisfação os vários interesses que a cada uma correspondam e que poderiam sempre ser individualmente perseguidos. Não temos, em outras palavras, nesta hipótese, a fusão de vários impulsos para a consecução de escopo que não poderia individualmente ser realizado, porque depende, simultaneamente, de todos, mas sendo união de várias manifestações, já perfeitas, sempre conservam a consciência autônoma” (Silvio Trentin, L´atto amministtativo, 1915, p. 157).94

Na mesma ordem de idéias está Arturo Rispoli, que salienta não dever a manifestação final ser fusão das declarações singulares, mas união de diversos processos volitivos, como, por exemplo, a deliberação de diversas comunas para a formação de um consórcio. (Istituzioni, 1929, p. 308).95

Estabelecendo a diferença entre atos coletivos e atos complexos, esclarece Santi Romano que os primeiros “são aqueles nos quais várias manifestações não se fundem e nem se unificam, como nos atos complexos, mas apenas se unem, embora permanecendo distintas, não em vista de interesse ou escopo único, mas em vista de muitos interesses e finalidades iguais e paralelas e, por conseqüência, sem se voltar uma para outra, isto é, não criando, entre si, vinculo contratual” (Corso, 1937, p.

232)96_{. Seguindo a mesma orientação, define Lentini os atos coletivos como}

“aqueles em que várias vontades não se fundem ou se unificam, mas se unem apenas, embora permanecendo distintas, não para conseguir interesse único ou finalidade única, mas vários interesses e finalidades iguais e, assim, sem criar vínculo bilateral” (Istituzioni, 1939, p. 187).97

“O ato coletivo” – elucida Zanobini, “resulta de mais de uma vontade de conteúdo e finalidade iguais, mas distintas, as quais se unem apenas na

94 _{TRENTIN, Silvio.}

L´atto amministrativo. 1915. Op. cit., p. 157. 95 _{RISPOLI, Arturo.}

Istituzioni di Diritto Amministrativo. Torino: Libraria Scientifica Giappichelli,

1929, p. 308

96 _{ROMANO, Santi.}

Corso di Diritto Amministrativo. 3a. ed. Op. cit., p. 232. 97 _{LENTINI, Arturo.}

Istituzioni di Diritto Amministrativo. Milano: Società Editrice Libraria, 1939, p.

manifestação, permanecendo juridicamente autônomas. No ato coletivo, a invalidade de uma das pessoas, em separado, não influi sobre a validade do ato, visto que se olha a vontade que permanece; no ato complexo, é obrigatório o concurso dos órgãos prescritos e, dada a fusão que se verifica entre as vontades, o vício relativo a uma delas torna inválida qualquer determinação (Corso, 6a ed., 1950, vol. I, p. 206).98

Coletivo e complexo para outros autores (Carlos Tivaroni, Teoria degli atti amministrativi, 1939, p. 4099, e Gabino Fraga, Derecho Administrativo,

1958, 7a_{. ed, p. 125}100_{) designam exatamente a mesma figura, sendo, pois,}

sinônimos perfeitos. Tais autoridades, porém, constituem minoria, porque a quase totalidade dos tratadistas timbra em acentuar que “do ato complexo se distingue claramente o ato coletivo, passando este a ter existência, quando vários sujeitos ou vários órgãos de um mesmo ente concorrem, por identidade de matéria, para formar, em comum ato jurídico (Rameletti,

Teoria degli Atti Amministrativi Speciali, 1945, 1945, 7a. ed., p. 119)101

Entre outros, que distinguem o ato coletivo do ato complexo podemos citar: (...) Tito Prates da Fonseca (“Atos coletivos são aqueles que emanam de diversos órgãos, cada qual com sua finalidade e interesse, reunidos, todavia, pela forma única do ato. O exemplo corrente é dos Decretos referendados por mais de um Ministro de Estado. Lições, 1943, p. 318).102 103

98 _{ZANOBINI, Guido.}

Corso di Diritto Amministrativo – Vol. I. 6a ed. Op. cit., p. 206. 99 _{TIVARONI, Carlos.}

Teoria degli Atti Amministrativi. Torino: G. Giappichelli-Editore, 1939, p. 40. 100 _{FRAGA, Gabino.}

Derecho Administrativo. 7a. ed,. México: Porrua, 1958, p. 125. 101 _{RAMELETTI, Oreste.}

Teoria degli Atti Amministrativi Speciali. 7a. ed. Op. cit., p. 119. 102 _{FONSECA, Tito Prates.}

Lições de Direito Administrativo. Rio de Janeiro: Freitas Bastos, 1943,

p. 318.

103 _{CRETELLA JÚNIOR, José.}

Dos Atos Administrativos Especiais. 2a. ed. e 2a. tiragem. Op. cit.,

pp. 137-138.

Temos, do mesmo autor, com idêntico sentido: Tratado de Direito Administrativo – Volume II –

Teoria do Ato Administrativo. 1966. Op. cit., pp.84-86; e, Curso de Direito Administrativo. 12a.

José Cretella Júnior, posiciona-se sobre a noção de ato coletivo, dizendo que ”para a existência do ato coletivo ou colegiado, duas condições se fazem necessárias: a) proveniência de um só órgão que seja; b) constituído este órgão de vários titulares”, e, ainda, define o mesmo “como todo ato que se concretiza pela manifestação da maioria dos membros componentes de um órgão da Administração, constituído por vários titulares”, bem como “filiando o ato coletivo ao ato simples, do qual é categoria especial e, contrapondo-o ao ato singular”. 104

Joachim Wolfgang Stein, de um lado, entende que o ato colegial ou pluripessoal é um “ato simples praticado por um órgão integrado por várias pessoas” e, ainda, que “na espécie, não se deve usar o termo coletivo, porque, como se perceberá, conceitua um ato diverso do ato simples e do ato complexo e, também, do contrato”.105

O mesmo autor, ao abordar a temática do ato coletivo, expõe as suas características e termina por trazer como exemplo do mesmo ato os convênios e consórcios administrativos:

O ato coletivo resulta da conjugação de várias vontades com igual conteúdo e finalidade, que se unem apenas para a manifestação comum, permanecendo juridicamente autônomas. As distintas vontades não se fundem nem se unificam como no ato complexo, mas se unem apenas, a permanecer diferentes. Há no ato coletivo múltiplos interesses e objetos iguais e paralelos. Não é ato único (complexo) e não se refere a um só sujeito ou órgão, mas é ato comum dos sujeitos ou órgãos que concorrem para formá-lo e, portanto, é ato de cada um deles. (...)

Exemplo clássico do ato coletivo ou ato-união é o convênio de vários Municípios em torno de uma preocupação ou um programa comum, (...).

104 _{CRETELLA JÚNIOR, José.}

Dos Atos Administrativos Especiais. 2a. ed. e 2a. tiragem. Op.cit.,

pp. 138-139.

Temos, do mesmo autor, com idêntico sentido: Tratado de Direito Administrativo – Volume II –

Teoria do Ato Administrativo. 1966. Op. cit., p. 86; e, Curso de Direito Administrativo. 12a. edição.

Op. cit., pp. 217-218.

105 _{STEIN, Joachim Wolfgang. Ato Administrativo Complexo. In:}

Justitia, vol. 89. São Paulo:

Ministério Público de São Paulo-Associação Paulista do Minstério Público, ano XXXVII, 2º semestre de 1975, pp. 17-32, p. 18.

Também os chamados “consórcios regionais para a promoção social”, formados pelos Municípios interessados m conjugar esforços, que separadamente se diluiriam, poderiam ser chamados à colação.106

Igualmente, o autor citado define o contrato público, de forma a propiciar o estabelecimento de diferenciação do mesmo com ato coletivo e do ato complexo. Anota que:

Nele, diversas vontades que concorrem têm uma situação igual uma em frente da outra, mas o objetivo e finalidade de cada uma delas é diferente. Nesta hipótese, as manifestações de vontade encontram-se em recíproca interdependência e seus autores têm, um em face do outro, uma situação pessoal que lhes dá, a cada um, o caráter de parte (Gabino Fraga, ob. cit., p. 248). (...) 107 108

3.2. DAS PRINCIPAIS OBJEÇÕES ÀS DISTINÇÕES ENTRE O CONVÊNIO E