2 2 2 Arranj os inst it ucionais e a regularização de assent am ent os precários em m ananciais
85econômicos, técnicos e gerenciais inovadores, de modo a superar os problemas característi-
cos da situação de gestão setorizada então existente”.
O Programa Guarapiranga estruturou-se em 5 subprogramas: 1. serviços de água e esgoto; 2. coleta e disposição de lixo; 3. recuperação urbana; 4. proteção ambiental; 5. gestão, conforme apresenta Santoro, Ferrara e Whately (op. cit.). Desses subprogramas, destaca-se como de interesse para essa pesquisa o de recuperação urbana.
Dentro do subprograma de recuperação urbana, é de grande importância o componente urbanização de favelas, prática hoje difundida no Município, servindo de exemplo para outras cidades do mundo como forma de qualificação urbana, e não apenas de dotação de infraestrutura básica, como foi inicialmente praticada. Relata França (op. cit.) que a urbanização de favelas foi desenvolvida metodologicamente por meio das experiências adquiridas nas ações do Programa Guarapiranga, sendo mantida hoje a estrutura central que orienta novos projetos com essa proposta.
Explica Santoro, Ferrara e Whately (op. cit.) que o subprograma de recuperação urbana voltou-se principalmente para a implantação de infraestrutura urbana básica, corroborando a premissa de permanência e qualificação urbana. Aponta França (op. cit., p. 194) que, quando foi formulado o componente de urbanização de favelas, “[ ...] enfrentar o problema ocasionado pelos ‘poluidores difusos’ (ocupações irregulares) era um dos principais desafios do programa, e buscar soluções diferenciadas era o propósito dos executores”.
Foram catalogadas 189 favelas e 185 loteamentos que poderiam vir a ser objeto de intervenção por lotes de contratação de obras. O primeiro lote de de obras, licitado em 199233, compreeendeu sete favelas34, cujos projetos iniciais foram elaborados por um Grupo
de Trabalho35 integrado a Habi, e revistos e desenvolvidos em 1993 pela Gerenciadora36 contratada, ainda não apresentando uma metodologia formalizada. Destaca França (op. cit.,
33 Conforme França (2010, p. 122), “foi contratada a Bureau de Projetos e Consultoria Ltda como
gerenciadora de projetos e obras, que ficou responsável pela elaboração da maioria dos projetos de urbanização de favelas [ dos Lotes I a II I ] ”. Foram contratadas até 1995, além dessa gerenciadora, a Ductor Engenharia e a Diagonal Urbana Consultoria.
34 O Lote I incluiu “sete favelas localizadas de forma dispersa no território da bacia [ Guarapiranga] –
duas na margem esquerda (Jardim Souza – fase 1, Santa Lucia I I ) e cinco na margem direita (Sete de Setembro, Jardim Alpino, Presidente/ Jordanópolis, Imbuias, São José IV)” (França, 2010, p. 197).
35 Conforme França (2010, p. 196), “o Grupo de Trabalho foi constituído através da Portaria nº . 260,
da Prefeitura do Município de São Paulo, publicada em 17 de julho de 1992, e dele faziam parte re- presentantes da Secretaria de Habitação e Desenvolvimento Urbano, Secretaria de Negócios Jurídicos, Secretaria de Finanças, Secretaria das Administrações Regionais, Secretaria do Planejamento, Secreta- ria de Serviços e Obras e Secretaria do Governo Municipal, cabendo a coordenação dos trabalhos a SEHAB”.
36 Conforme França (2010, p. 122), “as empresas de gerenciamento surgiram a partir dos anos 1970,
quando o governo central investia em grandes obras de construção civil [ ...] . Sua função era a de fiscalizar o andamento das obras, em apoio às equipes da administração pública, quase sempre com capacidade limitada para exercer as funções que por lei lhes correspondiam”.
p. 197) que os propósitos destes primeiros projetos eram “[ ...] bastante limitados, visando atender aos objetivos do Programa, implantar redes de saneamento básico e infraestruturas complementares, com pavimentação, drenagem e obras de contenção [ ...] ”.
Em acréscimo, relata aquela autora (op. cit., p. 200) que:
[ ...] a fragilidade desses primeiros projetos era verificável nas áreas, à medi- da que iam sendo urbanizadas. Uma quantidade significativa de espaços, ini- cialmente ocupados de forma precária, resultava em pequenos espaços vazi- os, quando da abertura de vias, da canalização de córregos e outras interven- ções, para os quais não havia uso previsto. Essas áreas remanescentes, sem uso especificado em projeto, eram objeto de incorporação individual por parte dos moradores, com fins de ampliação da moradia.
No ano de 1996 foi iniciado o processo de contratação de novos projetos tendo como base a experiência do primeiro lote e a incorporação crescente das ideias sobre o ‘novo ur- banismo’, reforçando a urbanização de favelas como prática de qualificação urbana e de in- tegração das comunidades à cidade formal37, em contraposição ao seu entendimento como
prática ‘corretora’, vinculada essencialmente à implantação de infraestrutura básica.
Nesse período, explica França (op. cit.), foram elencadas 30 áreas, considerando a poluição dos cursos-d’água e a densidade da ocupação. Essas áreas foram divididas em 7 lotes, que foram chamados, por conveniência, de Lotes I I e I I I38. Diferentemente do Lote I ,
para esse conjunto de obras optou-se pela contratação de escritórios de arquitetura que apresentação a melhor proposta técnica – modalidade de contratação por consultoria, nor- matizada pelo Banco Mundial –, em detrimento do menor preço, como é padrão em proces- sos licitatórios. Conforme relata a autora (op. cit., p. 207), ao final do processo foram con- tratadas poucas empresas, refletindo as dificuldades encontradas em preencher requisitos mínimos e a falta de interesse em participar da seleção:
[ ...] ao final do processo, 18 equipes de consultores apresentaram propostas, tendo sido selecionadas uma para cada lote, no total de sete empresas con- tratadas – Diagonal Consultores Associados, A. M. Savelli Engenharia, Proma- pen Engenharia, Paulo Bastos Arquitetos Associados, João Walter Toscano Arquitetos Associados, CPS Engenharia e Vetec Engenharia.
37 Conforme relata França (2010, p. 203-204), “[ ...] em geral, os moradores estavam ali há uma dé-
cada, mantinham laços de vizinhança e apoiavam uns aos outros quando necessário, o que caracteri- zava a formação de uma rede de solidariedade que, se rompida fosse, ocasionaria um aumento da vulnerabilidade social das famílias.”
38 Conforme explica França (2010, p. 206), “[ ...] os lotes eram organizados da seguinte forma: Lote I I
a – Dezenove, Vinte, Nova Guarapiranga I e I I ; Lote I I a e I I c – Vila Rubi, São José I e I I, São José I I I e Vila Eda e Jardim Manacás; Lote I I b – Jardim Esmeralda e I poranga; Lote I I c – Jardim I mbuias, Jardim Floresta, Pouso Alegre e Santa Rita I I ; Lote I I I a – Parque Amélia, Santa Tereza i e Jardim Souza I I ; Lote I I I a – Jardim Dionísio I e I I I , Vila Santa Lucia I e Jardim Copacabana; e Lote I I I b – Ângelo Tarsini, Jardim Aracati, Jardim Capela, Santa Barbara, Jardim Fujihara I e I I I e Jardim Naka- mura.”
CAPÍTULO 2 ■ LEGISLAÇÃO E PROGRAMAS PARA AS ÁREAS DE MANANCIAIS DA RMSP E A RECUPERAÇÃO DO ESPAÇO URBANO
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Das sete empresas contratadas, duas eram coordenadas por arquitetos reco- nhecidos por sua experiência e conjunto de suas obras (Paulo Bastos e João Walter Toscano), três empresas de engenharia tinham na função de coorde- nação arquitetos com experiência reconhecida (Promapem-Raymundo de Paschoal, CPS-Marcos Carrilho e Vetec-Volker Link), uma empresa tinha expe- riência anterior em urbanização de favelas (Diagonal), e apenas uma das em- presas propôs, como coordenador, um engenheiro (A. M. Savelli).
Foi elaborado, então, pela Coordenação do Programa e de consultoria específica, um Termo de Referência e Diretrizes para Projetos (TDR), que, conforme explica a autora, pas- sou a direcionar, como roteiro metodológico, as intervenções de urbanização de favelas. Seguindo as diretrizes fundamentais, as diferentes propostas apresentadas resultaram num ganho em qualidade de projetos e em experiência, que possibilitou a revisão de parâmetros urbanísticos adotados, Assim, conforme relata França (op. cit., p. 210), “[ ...] as principais diretrizes adotadas nos projetos foram consolidadas no documento ‘Normas e Especificações para a Elaboração de Projetos de Urbanização de Favelas’, elaborado pela SEHAB em 1994, para atender às exigências do Programa Guarapiranga”.
Nesse momento foi também definido o conjunto de projetos que seriam considerados básicos39 para a urbanização de favelas. Esses projetos, conforme a Lei Federal nº 8.666/ 93
– que institui normas para licitações – devem ser elaborados anteriormente a licitação dos Projetos executivos40 e à execução das obras. O grupo de projetos básicos inclui: projeto urbanístico e sistema viário; terraplenagem; drenagem; canalização de córrego, contenções; rede de distribuição de água; rede de esgotamento sanitário; disposição de lixo doméstico; instalação hidráulico-sanitária intradomiciliar, conforme apresenta França (op. cit., p. 214).
Tendo em vista as dificuldades encontradas nos canteiros de obras das duas fases i- niciais do programa, com surgimento de interferências físicas ou jurídicas que impediam a implantação do projeto tal como elaborado, decidiu-se que os projetos executivos deveriam ser elaborados concomitantemente às obras. Dessa forma, a contratação das obras de urba- nização passou a ser realizada a partir do projeto básico, conforme aponta França (op. cit.).
39 Projeto Básico, conforme disposto no inciso I X, art. 6o , da Lei F. 8.666/ 93, é o “conjunto de ele-
mentos necessários e suficientes para caracterizar a obra ou serviço objeto da licitação, estimar seus custos, métodos e prazos de execução. Elaborado com base nos estudos preliminares, devem conter os seguintes elementos: “ a) desenvolvimento da solução escolhida de forma a fornecer visão global da obra [ ...] ; b) soluções técnicas [ ...] detalhadas, de forma a minimizar a necessidade de reformula- ção [ ...] ; c) identificação dos tipos de serviços a executar e de materiais e equipamentos a incorporar à obra[ ...] ; d) informações que possibilitem o estudo e a dedução de métodos construtivos [ ...] ; e) subsídios para montagem do plano de licitação e gestão da obra, compreendendo a sua programa- ção, a estratégia de suprimentos, as normas de fiscalização e outros dados necessários em cada caso; f) orçamento detalhado [ ...] ”.
40 Projeto Executivo, conforme disposto no inciso X, art. 6o , da Lei F. 8.666/ 93, é “o conjunto dos
elementos necessários e suficientes à execução completa da obra, de acordo com as normas pertinen- tes da Associação Brasileira de Normas Técnicas – ABNT”.
Na terceira fase de elaboração de projetos – lotes I V a XI I I –, os núcleos foram esco- lhidos considerando as microbacias mais poluídas e/ ou com processos de erosão significati- vos. Nessa fase, uma única gerenciadora foi contratada para a elaboração dos projetos bási- cos, a JNS – HAGAPLAN. Entende França (op. cit., p. 213) que embora a coordenação da equipe da JNS-HAGAPLAN, a partir daí, tenha assumido importante papel no desenvolvimen- to de projetos coerentes com os avanços alcançados na segunda fase do Programa Guarapi- ranga (lotes I I e I I I ), bem como no acompanhamento das obras, perdeu-se um pouco do “[ ...] espaço de contratação dos escritórios de arquitetura que contribuíam para a ampliação do acervo de soluções urbanísticas propostas em conformidade com a especificidade de cada área.” A figura 2.20, a seguir, apresenta o conjunto de assentamentos objeto do Programa Guarapiranga, com suas respectivas áreas de influência.
Figura 2.20. I ntervenções do Programa Guarapiranga no Município de São Paulo.
CAPÍTULO 2 ■ LEGISLAÇÃO E PROGRAMAS PARA AS ÁREAS DE MANANCIAIS DA RMSP E A RECUPERAÇÃO DO ESPAÇO URBANO
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