desafio é encontrar um caminho possível para articular [ ...] ações [ dos Comitês] a outras políticas que se dão tanto no âmbito regional, de responsabilidade do Estado, quanto no âmbito local, de responsabilidade dos municípios”, uma vez que a intenção da Política Esta- dual dos Recursos Hídricos seja a de “instituir, pelo viés ambiental, uma forma, não coinci- dente com os limites político-administrativos, de equacionar os conflitos que se dão sobre o uso da água no âmbito de uma unidade definida”.
Com relação às políticas urbanas, apontam Kato, Zioni e Bruna (op. cit., p. 52) que a Carta Magna “estabeleceu relações de coordenação e cooperação entre os entes federativos para tratar dos planos e das políticas urbanas”. Ao Município, conforme dispõe o art. 30 da Constituição, coube legislar sobre assuntos de interesse local, complementando a legislação federal e a estadual no que couber, e promover “adequado ordenamento territorial, median- te planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano” (inciso VI I I ). Explicam Kato, Zioni e Bruna (op. cit., p. 53) que “o Município, como ente federativo, passou com a Constituição Federal de 1988, a se reger por uma Lei Orgânica própria e teve sua autonomia ampliada política, administrativa e financeiramente”.
Já à luz da CF/ 88, no ano de 1989 foi promulgada a Constituição do Estado de São Paulo e, no ano seguinte (1990), a Lei Orgânica do Município de São Paulo, que prevê a des- centralização28 da gestão do território municipal. Cumpre dizer, conforme apontam Alvim,
Bruna e Kato (op. cit., p. 44), que a formação da Região Metropolitana de São Paulo, entre- tanto, é anterior ao referido marco legal, embora “estudos relacionados à implementação das diretrizes da Constituição Federal sobre a organização regional dos estados” tenham sido elaborados (com base na Constituição Estadual de 1989) “definindo regiões metropolitanas, aglomerados urbanos e microrregiões, em substituição às regionalizações das décadas ante- riores29.”
28 A administração municipal descentralizada em Subprefeituras é prevista na Lei Orgânica do Municí-
pio de 1990 e foi aprovada pela Lei nº 13.339/ 02. O processo que deu origem a essa gestão descen- tralizada teve início, entretanto, em 1956, quando “foram criadas 19 instâncias de ‘subprefeituras’”, conforme apontam Bernardini e Montandon (2010, p. 81-82). Esses autores (Ibidem) ressaltam que houve ainda a instituição das Administrações Regionais (AR) em 1965, “obtendo-se uma divisão terri- torial para a execução somente de funções específicas” e que na década de 1980 o número de ARs chegou a 33, sendo inclusive criada uma espécie de coordenação – cinco no total – constituída por diversas ARs.
29 Apontam Alvim, Bruna e Kato (2010, p. 44) que esses estudos resultaram na instituição por lei das
Regiões Metropolitanas de Campinas e Santos, sendo que a Região Metropolitana de São Paulo é fruto da legislação federal de 1973 (Lei-Complementar nº 14/ 73). Recentemente foi instituído um novo sistema de gestão da Região Metropolitana de São Paulo (aprovação em junho de 2011 do PL nº 06/ 05)
Embora o poder municipal tenha sido ampliado, a aplicação da política urbana ficou condicionada à existência de um Plano Diretor Municipal. Assim sendo, uma das grandes conquistas dos movimentos populares participantes da Constituinte, a inclusão do Capítulo da Política Urbana com seus artigos 182 e 183, ficou com implementação parcialmente adia- da.
Por outro lado, a legitimação da participação da sociedade na elaboração e gestão das políticas públicas, que foi afirmada pela Constituição de 1988, passou a ser paulatina- mente implementada e ampliada. I ndicam Kato, Zioni e Bruna (Ibidem, p. 55) que, “como essência, a participação popular está definida no artigo 1º da Carta Constitucional brasileira: ‘todo poder emana do povo’, e, em vários outros artigos se delineiam os principais aspectos da soberania popular e dos instrumentos30 básicos para o seu exercício”.
Em acréscimo, as autoras (Ibidem) apontam que cresce a partir de então a formação de conselhos municipais, que “passam a ser obrigatórios”, “assumindo o perfil institucional de participação popular.” Para elas (Ibidem), é importante destacar, no entanto, e com base em pesquisa31 publicada na primeira metade dos anos 2000, que os conselhos correm o risco de se tornarem estruturas meramente formais, uma vez que foi levantado:
[ ...] que parte significativa dos segmentos sociais, sobretudo os mais vulne- ráveis, não é representada; que poucos municípios implantaram conselhos em áreas que independem do repasse de recursos da União; que a sua efeti- vidade de influenciar decisões de gestão de políticas públicas é ainda bastan- te limitada em vários aspectos, sobretudo em relação ao acesso a informa- ções, aos processos de fiscalização, à tomada de decisão, à divulgação públi- ca, à sua estrutura e aos procedimentos de funcionamento; e que, portanto, os conselhos estão pouco aparelhados. (p. 57)
Nos anos 2000, o poder municipal de regulação foi ampliado com a promulgação do Estatuto da Cidade (Lei Federal nº 10.257/ 2001), que marcou um novo quadro institucional da Política Urbana a partir de então. Esse aparato legal especificou instrumentos32 para a
execução da Política Urbana de que trata a Constituição Federal, com objetivo de garantir o atendimento das funções sociais da cidade e da propriedade mediante a diretriz maior da
30Na Constituição é definida a participação popular por meio do voto em plebiscito e referendo e apre-
sentação de projetos de lei por iniciativa popular (art. 14). Também é colocada a possibilidade de participação de associações representativas no planejamento municipal (art. 29).
31 Pesquisa realizada pela parceria entre a PUC-SP, a PUC-BH, a Fase e o I PPUR/ UFRJ – no âmbito do
projeto ‘Metrópoles, desigualdades socioespaciais e governança pública’ –, entrevistou 1.540 conse- lheiros de diferentes setores de política pública nas regiões metropolitanas de São Paulo, do Rio de Janeiro, de Belo Horizonte, do Recife e de Belém.
32 Os instrumentos da Política Urbana brasileira são definidos no Capítulo I I do Estatuto da Cidade. No
interesse desta pesquisa, destacamos dentre eles: planos nacionais, regionais e estaduais de ordena- ção do território; Plano Diretor Municipal; Lei de Uso e Ocupação do Solo Municipal; instituição de zonas especiais de interesse social; concessão de direito real de uso; transferência do direito de cons- truir e regularização fundiária.
CAPÍTULO 1 ■ PRODUÇÃO E GESTÃO DO ESPAÇO URBANO NAS APRMs DA RMSP:CONFLITOS E PERSPECTIVAS
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