A eficiência e as falhas de mercado

Sempre que os mercados não permitem alcançar uma situação de eficiência diz-se que houve uma falha de mercado. Na presença de falhas de mercado verificam-se afetações ineficientes dos recursos, logo há lugar à intervenção do Estado. As principais fontes de falhas de mercado em contextos ambientais e de recursos naturais, como as florestas, são a presença de externalidades e a existência de bens

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públicos – também considerada uma forma específica de externalidade (Hanley et

al., 2001; Samuelson and Nordhaus, 1999).

Começando pelas externalidades, as atividades humanas, além dos efeitos criados nos indivíduos que as produzem, podem imputar custos e benefícios em terceiros, alheios aos seus processos de decisão. Quando os referidos efeitos se traduzem em custos impostos a outros, sem que estes sejam compensados, ou quando constituem benefícios relativamente aos quais não fizeram qualquer tipo de pagamento (ou, pelo menos, não o suficiente para cobrir o valor dos benefícios obtidos), está-se, respetivamente, perante uma situação de externalidade negativa (ou custo externo) e positiva (ou benefício externo). Portanto, a problemática das externalidades é que dizem respeito a efeitos na utilidade dos indivíduos ou nos contextos produtivos de outros agentes económicos4 que não têm reflexo no mercado (Just et al., 2004). Supondo uma empresa de recreio outdoor que começa a organizar um conjunto de atividades (e.g. BTT, orientação e canoagem) num parque florestal. O ruído causado pelos “novos” utilizadores de recreio poderá constituir um efeito externo negativo nos habitats naturais e nas outras atividades de recreio já existentes (e.g. caça, pesca e observação de aves). Por sua vez, o aumento de utilizadores pode contribuir positivamente ao nível da vigilância a incêndios e alerta de situações de risco, bem como no florescimento de outras infraestruturas de recreio existentes (por exemplo, parque de campismo). Este é uma situação de externalidade positiva. Neste exemplo, diz-se que o mercado falha se não existe um processo que impute, à empresa de recreio outdoor, os custos que a sua atividade impõe a terceiros (custos externos) e que a compense pelos benefícios externos disponibilizados. Para verificar-se uma situação ótima na provisão do serviço (de recreio outdoor), a empresa deveria considerar todos os custos sociais, isto é, todos os custos que a sociedade suporta com essa provisão (incluindo custos privados e custos externos), e também a totalidade dos benefícios sociais (incluindo os benefícios privados e a compensação pelos benefícios externos). Portanto, num contexto de externalidade, os benefícios (custos) sociais não coincidem com os benefícios (custos) privados. Do ponto de vista da corrente marginalista, a externalidade negativa (positiva) verificada gera um custo (benefício) marginal externo que é o custo (benefício) adicional de se produzir

4 _{As externalidades podem assumir diferentes tipos de relações: consumidor-consumidor; consumidor-} produtor; produtor-consumidor e produtor-produtor (Just et al., 2004; Tribe, 1999)

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p*

q* Quant.

Fonte: Hanley and Barbier (2009)

Fonte: Hanley and Barbier (2009)

CMgP

BMgP

BMgP

p/consumidores mais uma unidade do bem ou serviço, e que recai sobre todos os indivíduos afetados pela externalidade.

Figura 4.1: Exemplo de uma afetação

ótima no mercado de recreio outdoor

Figura 4.2: Exemplo de uma externali- dade negativa sobre a afetação ótima

Quanto aos bens públicos, são bens cujos benefícios são usufruídos por todos, de modo indivisível (Samuelson and Nordhaus, 1999). Este tipo de bens é caracterizado por uma isenção de rivalidade no seu consumo, isto é, o facto de ser consumido por um indivíduo não reduz a quantidade disponível para ser consumida por outros consumidores. Além disso também se caracteriza por não-exclusão, isto é, uma vez disponibilizado, torna-se impossível, ou extremamente caro, excluir agentes do seu

CMgS

CMgP

BMgP

BMgP Numa situação de eficiência (figura 4.1) a empresa

que fornece serviços de recreio outdoor x disponibiliza a quantidade ótima q* para a qual o custo marginal privado (CMgP) iguala o preço de mercado p*. A este preço os benefícios marginais privados dos consumidores igualam os custos marginais dos produtores para disponibilizarem serviços de recreio.

Suponha-se, no entanto que o aumento do fornecimento de serviços de recreio acarreta custos para a sociedade (mais poluição, mais ruído, mais congestionamento). Tratam-se de custos externos marginais, que devem ser suportados pela empresa, mas que o preço de mercado p* não inclui. Neste caso, o verdadeiro custo de fornecimento dos serviços de recreio não é dado por CMgP mas sim por CMgS (como representado na figura 4.2), que inclui o valor correspondente à externalidade negativa. Verifica-se, pois, que os custos privados da empresa são inferiores aos custos que ela impõe à sociedade, isto é, são inferiores aos custos sociais (custos privados mais custos externos).

Se se considerasse a internalização dos custos externos, isto é, se a empresa efetivamente os suportasse, apenas forneceria q1*, quantidade inferior à situação inicial. A não internalização dos custos externos conduz, portanto a um output ineficiente por parte da empresa de recreio, uma vez que produz mais do que deveria e gasta mais recursos do que

efetivamente faria se custeasse os valores

correspondentes aos custos externos da sua atividade (Hanley and Barbier, 2009).

Preço

p1*

p*

q1* q* Quant.

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consumo (Turner et al., 1994). A paisagem florestal é um bom exemplo de um bem público de base natural. Os bens públicos encontram-se no extremo oposto aos bens privados (como são, a título de exemplo, os produtos alimentares ou o vestuário) e entre eles existem diferentes tipologias de bens quasi-públicos, caracterizadas por graus distintos de exclusividade e rivalidade. É frequente a utilização da terminologia bem público puro e bem público impuro para distinguir o bem público do bem quasi- público. Como bens públicos puros inclui-se pois a paisagem, o ar puro ou a defesa nacional e como bens públicos impuros, ou quase públicos, incluem-se, por exemplo, os espaços naturais de acesso livre (como é o caso de montanhas, praias, florestas, espaços fluviais, entre outros). Estes são espaços que ao atingirem um determinado nível de congestionamento na sua utilização, tornam-se rivais, penalizando o seu usufruto por parte dos utilizadores. Para além disso, existem situações em que é possível condicionar o acesso e cobrar o pagamento de uma taxa de entrada nestes espaços naturais, conferindo-lhe um caráter de exclusão (exclui quem não pode pagar) e de não rivalidade (o condicionamento do acesso evita, à partida, situações de congestionamento).

Os diversos bens e serviços proporcionados por espaços florestais poderão exemplificar as diferentes classes de bens descritas. Como já foi referido, a paisagem florestal ou a qualidade do ar classificam-se como bens públicos puros. Já os espaços e equipamentos de recreio florestal de livre acesso (trilhos pedestres e cicláveis), poderão ser bens públicos impuros, porque não excluem ninguém mas a sua utilização, por muitos indivíduos, poderá torná-los rivais (o acesso a muitos utilizadores propicia o congestionamento, podendo reduzir os benefícios obtidos com a experiência). O mesmo acontece com a caça ou a pesca. Isto é, quando são de livre acesso, ninguém é excluído destas atividades, mas a partir do momento que um utilizador (caçador/pescador) apanha um exemplar de caça ou de peixe, este deixa de estar disponível para outros utilizadores. Por sua vez, supondo a existência duma zona de reserva, onde se paga para observar uma determinada espécie de fauna, está- se perante um bem exclusivo (é excluído quem não tem disponibilidade para pagar), não rival (pressupõe-se que, estando numa zona de reserva, a gestão de entradas de visitantes vise o não congestionamento do espaço e, consequentemente a não penalização da experiência de quem o visita). Na perspetiva de McNutt (2002), a

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reserva de caça enquadra-se no conceito de bem de clube (club good), isto é, um bem público que se torna exclusivo. A abordagem económica relativa à teoria económica dos clubes, iniciada por Buchanan (1965), assenta num consumo coletivo mas com um princípio de exclusão determinado, a título de exemplo, pelo pagamento de uma entrada ou de uma quota de associado. No que respeita a bens privados de base florestal, poder-se-á considerar os bens lenhosos (e.g. madeira) de uma produção silvícola. Neste caso, apenas o proprietário tem direito a usar a madeira produzida e existe rivalidade pois se o proprietário a usar, outros não o poderão fazer.

O desfrute de bens públicos, particularmente de bens de acesso livre, leva a que os indivíduos mostrem uma fraca predisposição para revelarem a quantia que estariam dispostos a pagar por um determinado nível de consumo, esperando que sejam outros a pagar por ele, o que conduz a um problema na determinação correta da procura. Esta atitude é denominada free-riding, e centra-se no pressuposto que outros indivíduos (o Estado ou outros consumidores, movidos por altruísmo ou por interesse) estarão certamente dispostos a contribuir para o bem, permitindo que todos continuem a utilizá-lo gratuitamente. O facto de se poder aceder livremente a um determinado bem público, suponhamos uma floresta, propicia o usufruto de um conjunto de benefícios (ar puro, sombra, paisagem, sossego e natureza) que promoverá o bem-estar do utilizador, sem que lhe seja imposto qualquer encargo. Ao estar “livre para todos”, cada indivíduo tem o incentivo para obter o máximo de benefícios da floresta, antes que outros o façam, não tendo, por sua vez, qualquer incentivo privado para ter em conta a sua insuficiência, sensibilidade ou disponibilidade (Hanley et al., 2001). Depreende-se, pois, que a livre fruição do bem público pode conduzir à sua sobreutilização, aumentando o risco de ocorrência de impactes negativos (a elevada concentração de utilizadores de recreio num determinado espaço florestal pode degradar, ou até destruir, alguns dos valores naturais e ambientais que o caracterizam). Portanto, o acesso livre é uma característica dos bens públicos indissociável do conceito de externalidade.

É neste contexto de falhas de mercado que surgem diferentes abordagens de intervenção visando uma afetação eficiente dos recursos ambientais e naturais. O intuito é criar um contexto de mercado onde, tal como acontece com os mercados de bens privados, existem compradores e vendedores, e onde os bens são transacionados

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tendo em conta a quantidade disponível e o seu preço de mercado. Neste domínio, destacam-se dois modos de atuar ao nível dos mercados: primeiro, através da atribuição de direitos de propriedade (Teorema de Coase) aos recursos ambientais e naturais, e sem intervenção direta do Estado; segundo, mediante uma abordagem reguladora que, com intervenção direta ou indireta do Estado, recorre a instrumentos económicos baseados no mercado, como são os impostos/subsídios de Pigou e as licenças comercializáveis de emissões de poluição ou de utilização de recursos (Hanley et al., 2001; Faucheux and Noël, 1995; Turner et al., 1994). Apesar de se particularizar estas duas formas de intervenção, é de referir ainda a existência dos instrumentos de comando e controlo, no âmbito da intervenção reguladora do Estado, e que incluem regulamentos e legislação para impor tipos e níveis de utilização dos recursos (como é o caso dos instrumentos de ordenamento do território e a regulamentação dos usos de solo, standards e limites de emissão de ruído ou de resíduos poluentes, etc.) (Turner et al., 1994).

No que respeita ao primeiro modo de atuação ao nível dos mercados, o livre acesso a recursos naturais pode ser analisado na perspetiva dos direitos de propriedade e como estes influem na afetação eficiente dos recursos (Hanley et al., 2001). Conforme Oström and Hess (2007:1), o direito de propriedade “is an enforceable authority to undertake particular actions in specific domains”, podendo configurar-se como direito de acesso (direito de entrar num determinado espaço físico e de usufruir dos benefícios não subtrativos – nonsubtractive – como andar a pé ou apanhar sol), de colheita (direito de obter produtos de um determinado recurso, como apanhar peixe de um rio), de gestão (direito de regular padrões de uso interno e transformar os recursos, introduzindo melhorias), de exclusão (direito de determinar quem poderá ter acesso ao uso e à colheita e como esses direitos poderão ser transferidos) e de alienação (o direito de vender ou conceder os direitos de gestão e de exclusão). A literatura económica (e.g. Goodstein, 2008; Oström and Hess, 2007; Tisdell, 2005) parte do conceito e das categorias de direito de propriedade para identificar e diferenciar três regimes de propriedade, incluindo:

- a privada, na qual há o direito exclusivo de um indivíduo ou uma empresa de utilizar e comercializar o bem e os seus subprodutos;

- a comunitária, em que o usufruto do bem é feito em parceria por um conjunto de indivíduos/proprietários, por exemplo, sob a forma de cooperativa; e,

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- a pública, na qual cabe ao Estado a gestão do bem o que, na generalidade dos bens naturais, pressupõe o livre acesso a todos os indivíduos.

Dependendo do tipo de propriedade afeto a cada bem natural teremos diferentes tipos de gestão, os quais conduzirão (ou não) a uma situação de eficiência económica. Num contexto preciso de propriedade privada, existe um direito exclusivo sobre o bem, isto é, todos os benefícios e custos do seu uso deverão ser imputados ao proprietário, e apenas a ele. Além disso, o bem poderá ser negociado ou transmissível (de um proprietário para outro através de uma troca voluntária) havendo um incentivo para o proprietário manter, melhorar e preservar o bem enquanto este se encontra em seu poder (Hanley et al., 2001), no sentido de valorizá- lo em termos de mercado (Tietenberg, 2003). Em contrapartida, no caso dos bens públicos, de acesso livre, como é o caso dos bens naturais e ambientais, todos têm o direito de usufruir desse bem (por exemplo, do ar puro, da paisagem, da biodiversidade, etc.). Está-se perante uma situação onde não se exclui qualquer indivíduo de usar o bem, onde não se consegue proteger o direito de cada um usar ou conservar o bem e não se consegue transferir o direito de forma livre (Hanley et al., 2001). Portanto, como já foi referido, o acesso ilimitado e sem restrições destes bens elimina o incentivo para a conservação e fomenta a sua sobreutilização, promovendo uma afetação ineficiente do bem.

Perante um recurso natural (por exemplo, uma área de floresta) que é disputado por dois grupos de utilizadores com interesses distintos (um investidor turístico e uma associação de conservação da natureza), o Teorema de Coase sustenta que as duas partes podem chegar a um entendimento sobre qual delas deterá o direito de propriedade do bem. Segundo Coase (Azqueta, 2002), a definição de um proprietário para a área natural (não interessando qual das partes obtém esse direito, o que é relevante é que recaia sobre uma delas) permite uma afetação eficiente da área natural, desde que: seja transacionado livremente; os custos de transação sejam nulos; e, possa ser transacionado num mercado concorrencial.

Note-se, no entanto, que a inexistência de custos de transação, incluindo o caso dos recursos naturais e ambientais, dificilmente se verifica, inviabilizando por isso as negociações (Pearce and Turner, 1990). Por sua vez, Hanley et al. (2001) referem

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que num contexto de disputa ou negociação de um bem ambiental, em que todos têm o mesmo direito de utilizá-lo (que, na ótica dos autores, é o mesmo que dizer que ninguém detém o bem) e onde não há entendimento, a solução para o conflito pode passar pela intervenção do governo. Mesmo em situação de entendimento, Azqueta (2002) destaca a dificuldade do proprietário conseguir quantificar todos os benefícios (ou custos) de um bem ambiental, como é o caso do ar puro, da paisagem ou da diversidade biológica proporcionada por uma floresta. Deste modo, mantém-se o ponto de partida, isto é, do valor de mercado do bem continuar a não traduzir ou internalizar todos os benefícios (ou custos) externos.

Relativamente ao segundo modo de atuação nos mercados, pressupõe uma intervenção direta ou indireta do Estado que visa regular e ajustar, respetivamente, preços e quantidades dos bens. Recorrendo, por exemplo, a instrumentos económicos, como impostos e subsídios, o Estado que aplica um valor monetário às externalidades decorrentes de uma determinada atividade com o intuito de aproximar os custos/benefícios privados dos custos/benefícios sociais. Este é o caso dos impostos/subsídios de Pigou, que são aplicados a um bem para refletir os seus custos/benefícios externos. Exemplificando, supondo uma situação em que a atividade do agente A impõe um efeito negativo (positivo) à atividade de um agente B, o Estado poderá intervir aplicando um imposto (subsídio) a A, incentivando-o a considerar esse custo (benefício) nos seus custos (benefícios) de produção. Neste caso, o bem/serviço disponibilizado pelo agente A apenas traduz os custos (benefícios) privados e não inclui os custos (benefícios) externos da sua atividade. Para obter uma situação de eficiência, o que Pigou propõe é que seja aplicado um imposto (ou subsídio) que iguale o custo (ou benefício) marginal externo infligido a terceiros no nível ótimo do ponto de vista social. A alteração nos custos (benefícios) da produção fará com que a empresa proceda a reajustes no sentido de reduzir (aumentar) a produção. Deste modo, o preço do bem/serviço traduzirá a totalidade de custos (benefícios) sociais (Faucheux and Noël, 1995), conduzindo a uma redefinição da quantidade procurada. Por exemplo, no caso de se tratar de uma externalidade negativa, a aplicação de um imposto (equivalente ao custo externo) irá aumentar o preço inicial do bem/serviço (que considerava apenas os custos privados) podendo afetar a quantidade procurada, neste caso no sentido da sua redução.

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Esta internalização dos custos ou benefícios externos também pode verificar-se ao nível das quantidades produzidas ou disponibilizadas de um recurso (ou de um bem/serviço) ambiental. Neste caso, a intervenção governamental atua através da determinação da quantidade fixa de poluição ou de desenvolvimento desse recurso para a qual define um conjunto de licenças disponíveis para serem transacionadas no mercado. As licenças de utilização de um recurso ou de emissão de poluição constituem alguns exemplos. Segundo Hanley et al. (2001), os mercados de emissões funcionam através da definição dos direitos para poluir (ou para utilizar ou desenvolver) por parte de empresas, indivíduos e governos. Cabe à entidade reguladora determinar o nível de poluição (utilização ou desenvolvimento) eficiente, isto é, em que os benefícios incrementais igualam os custos incrementais. Os referidos direitos, materializados nas respetivas licenças, criam valor para recursos naturais e ambientais, como é o caso do ar puro ou de um rio que, de outro modo, são assumidos como bens livres. As licenças são afetas a empresas e indivíduos (a atuar na área em questão) que podem transacioná-las no mercado.

Contudo, para que estes instrumentos permitam a obtenção de uma afetação eficiente dos recursos ambientais e naturais é essencial que sejam consideradas todas as suas funções, todos os bens e serviços que disponibilizam, incluindo aqueles que habitualmente não estão traduzidos num preço. É o que acontece, por exemplo, com a qualidade do ar ou da água de um rio, com a diversidade biológica ou com a qualidade paisagística proporcionada por uma área de floresta. Portanto, na perspetiva da eficiência económica, a introdução de um imposto/subsídio ou de licenças de utilização/emissão relativas a recursos naturais e ambientais passa por se considerar o valor económico desses recursos e dos bens/serviços que disponibilizam. É, neste contexto, que a economia do ambiente pode dar o seu contributo, através das técnicas de avaliação económica dos recursos naturais e ambientais.

Este contributo é particularmente importante se considerarmos o contexto de decisão em que ocorre. Isto é, a questão da afetação ineficiente dos recursos está associada ao caráter público ou quasi-público de alguns bens, os quais estão habitualmente sob o domínio da administração estatal e associados à tomada de decisão política. Num contexto de decisão privada, o indivíduo tende a decidir baseando-se nas suas

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preferências e objetivos pessoais; já num domínio público, as autoridades deverão agir em representação de todos os seus cidadãos e visando a generalidade do bem- estar comum (Edward-Jones et al., 2000) e o ótimo social (Hanley et al., 2001). O problema adensa-se particularmente quando se tratam de bens ou serviços que não têm expressão em termos de valor de mercado. A economia ambiental permite auxiliar os decisores políticos ao utilizar formas de medir as alterações ambientais das diferentes opções políticas ou projetos, numa perspetiva económica.