Estado e instituições: permanência e mudança

É muito presente nas abordagens mais recentes sobre análise de políticas públicas a visão de que o pensamento fundador deste campo era marcado pela crença na capacidade de

planejamento e controle de implementação pelo Estado. Talvez por isso, diversas teorias foram produzidas para buscar explicar os processos de tomada de decisão, os interesses em disputa, as relações entre atores na conformação da política. No entanto, há um conjunto de elementos relevantes para a ação pública que ocorre após a tomada de decisão e antes do real impacto da política. Para compreender esses elementos, é necessário apresentar o cenário em que a política analisada se insere, seus precedentes históricos e seus resultados. Isso permite situar a política pública em seu contexto e realizar o aprofundamento da proposta deste trabalho: analisar a relação entre institucionalidade e efetividade da inclusão digital.

As instituições envolvidas em políticas públicas, como quaisquer organizações, possuem cada qual um processo histórico de construção. A mera presença de dirigentes políticos não apaga a cultura organizacional anterior, as leis e os regramentos, os processos e procedimentos formais e informais consolidados ao longo do tempo. Existe inércia institucional, assim como espaço para mudança.

O “peso institucional” é a base de algumas teorias sobre políticas públicas, em especial a teoria do “path dependence” (dependência de caminho), segundo a qual, por mais inovadora que uma política se proponha a ser, ela se constrói sobre um caminho já trilhado, procedimentos e processos enraizados que novos dirigentes simplesmente não são capazes de mudar. Segundo esta teoria, mudanças abruptas apenas podem ocorrer em momentos específicos, que correspondem a revoluções. Contribuem para a dependência de caminho as leis e regras, e também a cultura organizacional, conformadas em anos, décadas, às vezes séculos.

O conceito de “path dependence”, trabalhado por Paul Pierson (2000), indica que as políticas públicas passadas e as instituições restringem e determinam os recursos disponíveis no presente. As regras e normas consolidadas pelas políticas anteriores podem tornar excessivamente custosa ou até mesmo impossível a criação de novas instituições alternativas às existentes, tanto em termos de investimento político quanto de aprendizagem e coordenação. Por isso, mais comumente, as instituições existentes recebem a atribuição de execução das novas políticas, e realiza-se a adaptação dos desenhos e diretrizes das novas iniciativas aos recursos institucionais colocados à disposição.

Mais relevante ainda, as escolhas em termos de desenho institucional da política e de novos processos criados para sua execução possuem implicações de longo prazo em sua

performance. Podem vir a se tornar obstáculos futuros a mudanças ou correções de rumo, a depender do quanto se consolidam no tempo. Conforme essa teoria, o espaço para mudança existe quando ocorrem alterações de paradigmas vigentes, favorecendo reformulações institucionais. Para isso, é necessária a partilha da necessidade de mudança perante os atores envolvidos e a sociedade. Por sua vez, tão logo estabelecidas, as novas concepções tendem a ser persistentes e ter continuidade.

A análise institucional precisa considerar, ainda, que há diferenças entre instituições no que se refere à capacidade de implementação de uma política pública. Os recursos disponíveis em cada organização para a realização das políticas públicas variam conforme as características das instituições. Aquilo que cada uma mobiliza para a implementação de determinada ação também influencia a execução. Em casos como as iniciativas de inclusão digital a partir de telecentros, os procedimentos de implantação dependem de estruturas político-administrativas e mobilização política. Esses não necessariamente existem ou são capazes de seguir as regras estipuladas formalmente, e tais aspectos devem fazer parte da análise (Immergut, 2006).

Os mecanismos de gestão de políticas explicitam as relações entre Estado e sociedade. Nas democracias, apesar de o poder político dos grupos de interesse e de classe ser assimétrico e depender das estruturas e capacidades do Estado, este também precisa legitimar suas ações perante a sociedade. Os governantes dependem tanto do corpo burocrático e das regras de funcionamento do Estado quanto do apoio dos diversos grupos sociais para garantir políticas públicas que respondam aos problemas para as quais são formuladas. O resultado da atuação estatal depende, portanto, de sua capacidade operacional e também de sua inserção na sociedade.

2.1.6. O processo de institucionalização

O período escolhido para a pesquisa coincide com a emergência da política pública de inclusão digital no governo federal, o que traz especificidades à análise institucional. Esta política possui uma trajetória recente no Poder Executivo Federal. Apesar de a informatização da sociedade e do aparelho do Estado remontar de décadas, é somente a partir da disseminação das tecnologias digitais de informação e comunicação, em especial da

interconexão mediante redes técnicas de comunicação multidirecional, que a inclusão digital na forma aqui considerada pode ser abordada. Uma vez considerada como marco desse movimento a abertura para exploração comercial do serviço de acesso à internet no Brasil, estamos falando do ano de 1995. Conforme será apresentado no Capítulo 3, o governo federal começa a atuar na promoção da inclusão digital a partir de telecentros e espaços similares justamente no período definido para esta pesquisa: 2000 a 2010. Sendo assim, é necessário trazer para a análise proposta um substrato teórico que permita a análise do processo de institucionalização de uma política pública.

O quadro proposto por Tolbert e Zucker (1999) oferece subsídios a esta discussão (Quadro 1). Segundo os autores, as mudanças tecnológicas, a legislação e as forças do mercado exercem pressões que resultam em inovação. A implementação da inovação leva à fase de habitualização, na qual os agentes responsáveis realizam o monitoramento organizacional e a teorização acerca da inovação implementada. A fase seguinte é a da objetificação, a partir da qual são considerados os aspectos positivos na implementação, a resistência de grupo e a defesa de grupos de interesse. Passa-se então à fase de sedimentação, em que esses fatores seguem exercendo pressão sobre a regra institucionalizada, porém esta já encontra um nível de estabilidade com menor propensão à mudança.

Quadro 1 – Processos inerentes à institucionalização

Fonte: Tolbert e Zucker, 1999, p. 207 Legislação Inovação Mudanças tecnológicas Forças de mercado Habitualização Monitoramento organizacional Teorização Objetificação Sedimentação Impactos positivos Resistência de grupo Defesa de interesses

Segundo a visão de Tolbert e Zucker, estes fatores determinam variações nos níveis de institucionalização e podem afetar o grau de similaridade entre conjuntos de organizações. Vale ressaltar que os autores se referem a processos de institucionalização em quaisquer tipos de organizações, não diferenciando agentes de mercado, empresas, governos ou quaisquer outras categorias de instituição. Neste sentido, não especificam subníveis de análise para situar, por exemplo, o grau de institucionalização de uma política pública, aspecto de relevância para a análise proposta no presente trabalho.

As características das instituições envolvidas numa política pública também influenciam o processo de implantação e institucionalização. Huntington (1975) compreende que os grupos exercem poder por intermédio de instituições políticas. O nível de institucionalização das organizações, contudo, interfere em suas capacidades. Isso porque a institucionalização confere valor e estabilidade às instituições e aos processos. Segundo o autor, o grau de institucionalização de organizações e procedimentos pode ser mensurado em termos dos binômios adaptabilidade-rigidez, complexidade-simplicidade, autonomia- subordinação e coesão-desunião.

Nessa visão, a adaptabilidade é uma característica organizacional adquirida, mensurável pelos anos de existência cronológica da instituição, pelo sucesso na substituição da primeira geração de dirigentes ou por haver triunfado sobre sua função original. A pertinência de medir a idade cronológica decorre da própria dinâmica de constituição de organizações, pois muitas não sobrevivem sequer ao primeiro ano de existência. Já a sucessão pacífica da primeira geração de dirigentes demonstra adaptabilidade porque a nova geração possui experiências organizacionais bastante diferentes da anterior. O triunfo sobre a função original demonstra a capacidade de se adaptar a novas funções, valorizando a instituição para além de um instrumento de consecução de objetivos.

A complexidade de uma instituição é indicador de sua institucionalização, pois denota a capacidade de diversificação de operações. É identificável pela multiplicidade de subunidades organizacionais de diferentes níveis hierárquicos e funcionais, ou pela diferenciação entre tipos de subunidades. Esta capacidade de atender a mais de um objetivo torna a instituição menos vulnerável do que outra que produza apenas para um foco específico. É maior a probabilidade de sistemas complexos se adaptarem a novas exigências sem perda de estabilidade.

A autonomia é a terceira medida de institucionalização. Traduz-se na independência da instituição em relação a outros agrupamentos sociais, organizações e comportamentos. Demonstra baixa vulnerabilidade em relação a influências externas. Consiste em a instituição não ser a mera expressão de grupos restritos ou personalistas. As instituições são autônomas quando possuem seus próprios interesses e valores, sendo estes identificáveis e distinguíveis dos de outras instituições. A complexidade do sistema político aumenta as chances de autonomia de cada organização.

Por fim, a coesão demonstra institucionalização. Para isso, deve haver um mínimo de consenso entre os seus participantes. Os não participantes devem apenas partilhar do consenso esporadicamente ou em menor extensão. A coesão tende a diminuir com um aumento repentino do número de membros de uma instituição ou de participantes em um sistema. Neste sentido, são fundamentais a confiança, a disciplina e a lealdade dos membros, bem como a capacidade de coordenação dos dirigentes e dos próprios participantes.

Outro aspecto importante é que os interesses institucionais são distintos dos interesses dos indivíduos que estão nas instituições. As instituições públicas, por exemplo, tem por interesse institucional o interesse público, em primeira instância, e os interesses próprios do órgão governamental. Os procedimentos de institucionalização incluem normas e regras que buscam garantir essa situação de impessoalidade.

Quanto menos institucionalizados forem os procedimentos que garantem a impessoalidade de interesses da instituição, mais ela será frágil e dependente de dirigentes. A legitimidade e a autoridade das ações governamentais decorrem do quanto tais ações refletem os interesses das instituições governamentais. Essas devem possuir interesses próprios, necessariamente diferentes de quaisquer outros grupos da sociedade. A legitimidade das instituições públicas advém de sua aderência ao que o autor chama de “filosofia pública”.

Sendo assim, o nível de institucionalização de um governo não apenas demonstra sua força ou fraqueza, mas sua própria capacidade de ser um bom governo. O desafio é criar e manter instituições complexas, de vulto e ao mesmo tempo flexíveis e coordenadas (Huntington, 1975). Em se tratando de lidar com temas que emergem na agenda pública, isso significa ser capaz de promover processos em que a dinâmica das organizações institucionalizadas do Estado favoreça a criação de desenhos de políticas que respondam às necessidades da sociedade.