No modelo conceitual proposto, a efetividade potencial de iniciativas de disseminação de espaços públicos e comunitários de inclusão digital está relacionada a atributos institucionais dos quais se destacam o orçamento e as lógicas institucionais.
Inclusão digital (apropriação tecnológica e cidadania) In s ti tu c io n a liz a ç ã o Efetividade Gestão coordenada Capacidades institucionais Arranjos institucionais Verticais Horizontais Recursos Físicos Digitais Sociais Humanos Capacidades Institucionais Cultura organizacional Atribuição Autoridade Estrutura de RH Capilaridade Controle da gestão Lógica institucional Orçamento proporciona legitima e amplia
Antes de detalhar o roteiro de análise que considera estes dois atributos, apresenta-se o método de avaliação da efetividade potencial das iniciativas públicas federais, objeto de estudo desta tese. O método é construído a partir de um conjunto de critérios que buscam correlacionar a efetividade potencial a elementos anteriores aos próprios atributos destacados para a análise.
Conforme apresentado anteriormente neste capítulo, são aspectos necessários à efetividade potencial de uma iniciativa de inclusão digital a garantir de recursos físicos, digitais, humanos e sociais em larga escala, compreendendo os estágios de obtenção, instalação, manutenção e atualização contínua desses recursos. Neste sentido, há aspectos de disponibilidade de recursos materiais, combinados a capacidades institucionais e um horizonte temporal mínimo de implantação para que seja possível analisar o grau de efetividade de uma iniciativa.
Do ponto de vista da disponibilidade de recursos, conforme apresentado no Capítulo 2, o orçamento alocado para a cobertura dos gastos envolvidos na oferta de meios físicos e digitais, no apoio a agentes locais de inclusão digital, na formação dessas pessoas e em mecanismos de participação é um fator fundamental a ser considerado. Antes disso, contudo, por se tratar também da análise da institucionalização da política pública de inclusão digital, há que se considerar a natureza jurídica dos atores institucionais que conduzem os processos.
Como se apresenta no Capítulo 5, um conjunto de órgãos públicos da administração federal direta (tais como ministérios e autarquias públicas) e indireta (tais como empresas estatais e de economia mista), bem como institutos e fundações a eles vinculados, compõem o quadro de organizações responsáveis pela condução dos programas e projetos de inclusão digital implementados pelo governo federal no período de 2000 a 2010.
Neste contexto, há que se considerar a contribuição de cada um desses atores institucionais no processo de institucionalização da política pública de inclusão digital no âmbito do governo federal. As empresas estatais e de economia mista do governo federal responsáveis por iniciativas no período – Banco do Brasil, Petrobras, Eletronorte, Serpro – atuam em segmentos de mercado específicos, não tendo como finalidade precípua promover a inclusão digital da população de baixa renda. Suas iniciativas de inclusão digital do período foram conduzidas como parte de programas de responsabilidade social das empresas, seja por meio de áreas internas ou de institutos e fundações (caso da Fundação Banco do Brasil).
Destaca-se que ações de responsabilidade social empresarial são criadas sob uma lógica diversa das políticas de Estado. O desenvolvimento e a implantação de uma iniciativa de responsabilidade social dependem de decisões voltadas aos interesses da empresa à qual o projeto está subordinado. Iniciativas dessa natureza podem ser aderentes a diretrizes de governo e participar da política pública por ele coordenada, contribuindo para seu desenvolvimento. Podem também optar por trilhar caminhos próprios, com maior ou menor grau de controle sobre a gestão dos recursos. Os resultados serão também dependentes de aspectos institucionais a influenciar a efetividade das iniciativas.
Sendo intenção deste trabalho esboçar uma análise sobre o processo de institucionalização da política pública de inclusão digital no Brasil, prioriza-se a avaliação de efetividade potencial de iniciativas conduzidas por órgãos da administração direta e autárquica. Além da força política, da capacidade de alocação de recursos orçamentários, da coordenação institucional e da escala, considera-se que os ministérios e autarquias estão subordinados a regras comuns para a execução de suas atividades. Essas incluem a previsão de recursos no Plano Plurianual de Aplicações e no Orçamento Geral da União, a execução financeira mediante o Sistema Integrado de Informação Financeira do Governo Federal (Siafi) e a divulgação de suas ações em relatórios, tais como a Prestação de Contas do Presidente da República/ Balanço Geral da União, permitindo bases concretas de comparação entre iniciativas e análises sobre sua contribuição à institucionalização da política pública federal de inclusão digital. Em que pesem as empresas estatais também seguirem parte dessas regras, suas fontes de financiamento e formas de execução de recursos atendem a outro conjunto de normas, fugindo do escopo da presente análise.
Outro critério prévio ao próprio método de avaliação de efetividade potencial se refere ao tempo de execução das iniciativas. Para a análise aqui proposta, uma iniciativa deve ter estado em andamento por pelo menos cinco anos consecutivos dentro do período analisado (2000 a 2010). O processo de implantação de um programa de apoio a espaços descentralizados no território atende a uma série de procedimentos que frequentemente fazem com que a execução prática das ações se torne viável apenas meses após a data de início da implantação. Obstáculos não imaginados na concepção dos projetos também se impõem ao longo da implantação e mudam com o passar do tempo. O prazo mínimo de existência de
cinco anos, que corresponde a um ciclo de governo completo e mais um ano, foi considerado o mínimo para que fosse útil realizar a análise da efetividade potencial de uma iniciativa.
Esses dois primeiros critérios – natureza da instituição responsável e tempo de existência – permitem selecionar para análise iniciativas que potencialmente tenham contribuído de maneira mais contundente para o processo de institucionalização da política pública de inclusão digital. Apresentam-se a seguir os atributos do método de avaliação de efetividade potencial a ser aplicado às iniciativas que atendam aos dois critérios.
O primeiro atributo a ser observado na avaliação da efetividade potencial se refere à escala pretendida no momento de concepção ou ao longo do desenvolvimento de um programa ou projeto. Ainda que seja o aspecto complementar da matriz de efetividade proposta no início do presente capítulo, não cabe empreender esforços para analisar iniciativas que nunca pretenderam alta efetividade em termos quantitativos. Conforme exposto anteriormente, há demanda na sociedade por políticas públicas de abrangência nacional e há expectativa pela atuação do governo federal neste sentido. No contexto do período analisado, experiências de pequena e média escalas já haviam sido executadas em âmbito local, e até mesmo em alguns municípios e Estados, cabendo ao governo federal pensar e executar políticas de escala nacional.
O segundo aspecto a ser observado na avaliação de efetividade potencial de iniciativas é o orçamento alocado para as ações. Este atributo assume que os recursos financeiros investidos numa ação pública são indicadores de sua prioridade política e institucional. Além disso, parece fazer sentido empreender esforços de análise de efetividade das ações governamentais para as quais foram alocados recursos financeiros em montante consideráveis. Outro fator relevante se refere à necessidade de abrangência dos estágios de obtenção, instalação, manutenção e atualização, presentes na matriz de efetividade potencial das iniciativas, proposta no início deste Capítulo. Garantir essa dinâmica para o conjunto de recursos necessários à inclusão digital demanda aporte de recursos pelo poder público, de maneira contínua, ao menos até que se efetive sua apropriação local ou por outros arranjos institucionais que os assegurem. A alocação de orçamento é um indicador dessa intenção, bem como o montante alocado.
Identificada a existência de orçamento destinado ao desenvolvimento da iniciativa, cabe observar sua distribuição entre os itens que compõem os recursos necessários à inclusão
digital. Tal distribuição permite identificar a concepção de inclusão digital do programa ou projeto – acesso, alfabetização digital, uso efetivo – ou se houve escolha institucional por um ou mais dos aspectos em detrimento de outros, por diferentes motivos. A análise da destinação de orçamento a recursos físicos, digitais, humanos e sociais permite verificar a compatibilidade entre a efetividade pretendida pela iniciativa e os meios financeiros de que dispôs para realizar seus objetivos.
Quanto à valoração da distribuição dos recursos orçamentários nessas categorias, tendo em vista o conceito de inclusão digital defendido como premissa desta tese − que pressupõe não apenas o acesso aos meios físicos, mas a apropriação e uso efetivo das tecnologias da informação e comunicação pelas pessoas −, considera-se que, para atingir alta efetividade, as iniciativas devem investir em recursos humanos e sociais de maneira, no mínimo, equivalente ao que aplicam em recursos físicos e digitais. Observa-se, ainda, que a proporção de distribuição entre recursos pode ter sido alterada ao longo do desenvolvimento da iniciativa, o que também deve ser analisado conforme o caso.
Essa distribuição nem sempre é evidente. Sendo assim, cabe separá-los em unidades de análise identificáveis. Entre os recursos físicos, distinguem-se aqueles destinados a equipamentos (informática ou dispositivos multimídia) e ao serviço de conexão à internet. Tendo em vista a alocação de recursos para adequação do espaço físico local − em parte das iniciativas, sendo algo necessário à instalação dos equipamentos −, este atributo também é considerado na análise da distribuição de recursos.
No caso dos recursos digitais, trata-se principalmente de sistemas operacionais e softwares, conteúdos digitais produzidos nos telecentros e para uso nos telecentros. Esses conteúdos estão, na maior parte das iniciativas, vinculados a estratégias de formação de agentes locais de inclusão digital, o que pode torná-los indistinguíveis dos recursos alocados para atividades dessa natureza.
Sobre o aspecto da formação para o uso e para o ensino ou facilitação do uso das tecnologias pela população, cabe destacar que estas envolvem, na maior parte das iniciativas, recursos humanos que oferecem atividades de qualificação aos agentes locais. Neste sentido, o método de avaliação de efetividade proposto considera a oferta de remuneração a recursos humanos locais de maneira separada da formação.
Por fim, temos os investimentos em recursos sociais, que ocorrem no âmbito da formação, das plataformas digitais de interação e do desenvolvimento ou aperfeiçoamento da capacidade de articulação dos atores locais. São os recursos mais difíceis de serem isolados do ponto de vista de quantitativos orçamentários alocados, devendo ser considerados como constantes nos demais e analisados em termos de desenhos e estratégias de articulação, mais do que em termos financeiros.
Sendo assim, diante daquilo que é possível extrair dos dados empíricos, propõe-se adaptar a matriz de recursos necessários à efetividade da inclusão digital às possibilidades concretas de distinção do percentual alocado a cada um na distribuição orçamentária. Para isso, os recursos de efetividade (físicos, digitais, humanos e sociais) são incorporados a esse passo do método de avaliação da seguinte forma:
a) equipamentos e dispositivos multimídia (equipamentos); b) conexão à internet (conexão);
c) espaço físico local; d) conteúdos digitais;
e) remuneração de agentes locais (RH local); e f) formação.
O terceiro passo do método de avaliação de efetividade potencial consiste em identificar o percentual de recursos orçamentários alocados para cada uma das categorias anteriores. Destaca-se que esse nível de detalhamento nem sempre é passível de identificação na atuação prática das iniciativas, em especial no que se refere a conteúdos digitais, remuneração de agentes locais e formação, que podem ser realizados de maneira conjunta.
Por fim, o método de avaliação de efetividade potencial se encerra com a identificação das estratégias definidas pelas iniciativas para cobertura dos quatro estágios da dinâmica de disponibilidade de recursos – obtenção, instalação, manutenção e atualização – e da promoção de atividades para a apropriação local da gestão desses processos. Identifica-se, neste passo, se a iniciativa dispôs de recursos orçamentários e de outros mecanismos institucionais para a realização de cada um dos estágios de disponibilidade. Cabe ressaltar também que tal atributo não é estanque, uma vez que as iniciativas podem ter modificado a destinação de recursos a
cada um dos estágios para cada tipo de recurso ao longo do desenvolvimento prático das ações.
O Quadro 6 sintetiza o método de avaliação da efetividade potencial das iniciativas.
Quadro 6 – Método de avaliação de efetividade potencial de iniciativas públicas federais de disseminação de telecentros
Fonte: Elaboração própria.
O método proposto deve ser aplicado às iniciativas do governo federal do período de 2000 a 2010, de modo a verificar quais delas se preocuparam em garantir maior efetividade. Identificadas as iniciativas que mais atenderam a esses critérios, a elas se aplicará o roteiro de análise de capacidades institucionais, apresentado a seguir.