Para que seja possível identificar a relação entre efetividade e institucionalidade, os programas do governo federal objeto de análise devem ser comparados a partir de uma base de parâmetros comum. Para os fins desta tese, considera-se que uma política pública de disseminação de telecentros deve proporcionar a apropriação das tecnologias da informação e comunicação pela comunidade na qual cada telecentro está instalado. Isso demanda proporcionar que estejam disponíveis nas comunidades os recursos elencados por Warschauer (2006), detalhados no Capítulo 1 desta tese. São eles:
I - Recursos físicos (infraestrutura);
II - Recursos digitais (conteúdos, softwares);
III - Recursos humanos e sua formação (desenvolver/ aperfeiçoar o uso das TICs); IV - Recursos sociais (legitimidade e força política de atuação).
A construção do quadro de análise desta tese pressupõe que garantir esses recursos requer a institucionalização da gestão da política pública, em termos de mobilização de capacidades institucionais, arranjos verticais e horizontais, e a coordenação desses esforços. A hipótese tem como foco principal as capacidades institucionais, com destaque para o orçamento e as lógicas institucionais.
Não se pode, contudo, compreender de maneira estática a disponibilidade desses recursos. Assim, para a elaboração do modelo conceitual, além da contribuição de Warschauer (2006), vale considerar as discussões realizadas no Capítulo 1 em relação ao conceito de inclusão digital, que pode ser visto de maneira evolutiva como acesso a infraestrutura, somado à alfabetização digital, e sendo plenamente atingida quando ocorre o uso efetivo e a apropriação das tecnologias.
São relevantes, nesse sentido, os aprendizados sobre telecentros comunitários sistematizados a partir da prática pela Fundação Chasquinet (Delgadillo, Gomez e Stoll, 2002). Nesse trabalho, os autores apontam a necessidade do apoio aos processos locais, de maneira a garantir a participação da comunidade, e destacam aspectos não apenas econômicos
relacionados à sustentabilidade. Consideram, ainda, que pessoas da localidade atuando como monitores, facilitadores ou educadores nos espaços são um recurso estratégico, sendo fundamental sua presença e formação permanente. Por fim, destacam que a conectividade dos espaços à internet é importante, mas não suficiente para garantir a inclusão digital, uma vez que os componentes estritamente técnicos de infraestrutura não asseguram o desenvolvimento humano (Delgadillo, Gomez e Stoll, 2002, p. 21). Os autores sistematizam as observações na forma de tópicos, dirigidos a iniciativas de telecentros:
Lições sobre telecentros comunitários: 1 – Diversidade.
2 – Apoio aos processos locais. 3 – Incidência além do local.
4 – A sustentabilidade não é só econômica.
5 – Operadores e operadoras (monitores) são um recurso estratégico. 6 – A capacitação permanente é a chave.
7 – As relações de gênero são importantes.
8 – Os telecentros comunitários fortalecem a autoestima.
9 – O monitoramento e a avaliação são instrumentos de aprendizagem. 10 – A conexão é importante mas não suficiente (Delgadillo, Gomez e Stoll, 2002, contracapa).
Diagnósticos similares, obtidos a partir da prática, podem ser extraídos de documentos produzidos pela sociedade civil brasileira no âmbito da Oficina para Inclusão Digital (Oficina, 2001, 2003, 2006, 2007, 2008, 2009 e 2010). Além do reforço à necessidade de garantir os recursos de infraestrutura, conteúdos digitais, manutenção de pessoas e formação, a reivindicação apresentada pela sociedade civil nestes eventos destacou a necessidade de escala e cobertura abrangente das políticas públicas de inclusão digital, para atender a toda a população, em todo o território nacional.
Em 2001, o documento final da 1ª Oficina para Inclusão Digital, realizada em Brasília, afirmava:
A toda a população deve ser garantido o direito de acesso ao mundo digital, tanto no âmbito técnico/físico (sensibilização, contato e uso básico) quanto intelectual (educação, formação, geração de conhecimento, participação e criação). (…) As ações de Inclusão Digital devem alcançar todos os pontos do território nacional (Oficina, 2001).
No documento da edição de 2003 do evento, realizada também em Brasília, foram ressaltadas a participação do Estado na inclusão digital, a multiplicidade das dimensões da
apropriação das TICs, bem como a importância do envolvimento do nível local e dos poderes públicos das três esferas nas políticas públicas:
1. O acesso à informação e o direito à comunicação são direitos inalienáveis do ser humano e, por isso, o acesso às Tecnologias de Informação e Comunicação (TICs) e a produção da informação com seu uso devem ser compreendidos como um novo direito humano fundamental, garantidos e promovidos pelo Estado brasileiro.
2. Inclusão digital e produção de conhecimento são fatores fundamentais para o desenvolvimento econômico, cultural, político e social do país. O processo de inclusão digital deve ser entendido como acesso universal ao uso das tecnologias de informação e comunicação e usufruto universal dos benefícios trazidos por essas tecnologias. (...)
10. As ações de inclusão digital devem ser realizadas em nível local, buscando-se a articulação das políticas públicas de inclusão digital entre os governos federal, estadual e municipal, como executores e indutores dessas práticas, dando um tratamento diferenciado aos pequenos municípios com Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) mais baixo (Oficina, 2003).
Em 2006, o documento da 5ª Oficina, realizada em Porto Alegre, destacou a escala das iniciativas como um dos principais desafios da política pública: “O alcance e a dimensão dos projetos de inclusão digital no País não estão respondendo à complexidade e à enorme demanda em todo o território nacional” (Oficina, 2006).
A importância dos investimentos tanto em infraestrutura quanto em formação, incluindo recursos humanos, presente no documento da primeira edição do evento em 2001, foi reforçada no documento da 8ª Oficina, realizada em Belo Horizonte, em 2009:
Almejamos que o Projeto Telecentros.BR, o Plano Nacional de Apoio à Inclusão Digital nas Comunidades em vias de ser lançando pelo Governo Federal possa, além de contemplar e atender aos sempre reivindicados problemas de infraestrutura material das unidades de inclusão digital, também contemple o apoio à formação humana, capacitadora e requalificadora de forma integral, ampla e universal (Oficina, 2009).
Também os governos realizaram diagnósticos das iniciativas de inclusão digital e de seus principais desafios. No Brasil, o governo federal conduziu, em 2007, discussões internas para coordenar a política pública de disseminação de espaços de inclusão digital, incluindo telecentros e espaços difundidos sob outras nomenclaturas. O diagnóstico apontou para a necessidade de atuação pública federal na garantia de equipamentos de informática e sua manutenção, de conectividade em banda larga, de formação e manutenção contínua de
agentes de inclusão digital, além da criação de mecanismos de avaliação, orçamento e coordenação institucional (Brasil, 2007a).
Além dos aspectos apontados, referentes ao compromisso público das esferas governamentais, à importância da dimensão local, ao equilíbrio dos investimentos entre os diferentes tipos de recursos necessários, e à necessidade de manutenção de esforços contínuos pelos diferentes atores institucionais envolvidos na inclusão digital, os diagnósticos também indicam que a evolução tecnológica deve ser considerada na avaliação de efetividade das iniciativas.
Em debates sobre parâmetros para a avaliação de projetos coletivos de inclusão digital, envolvendo gestores de iniciativas e especialistas, foi destacada a necessidade não apenas de instalação e manutenção de equipamentos e softwares, mas também de sua substituição sempre que se tornarem obsoletos (Seminário, 2006a e 2006b). Essa preocupação é pertinente tendo em vista não apenas o caráter de rápida evolução próprio da dinâmica de desenvolvimento e disseminação dessas tecnologias, conforme apresentado no Capítulo 1. A concepção de inclusão digital como apropriação das TICs significa, em última instância, participar ativamente do processo de atualização tecnológica para que este ocorra segundo as prioridades e necessidades de diferentes atores sociais.
Tendo em vista o conjunto de estudos realizados pelos diferentes atores ao tratar de telecentros e outros espaços físicos de inclusão digital de uso público não comercial, depreende-se que há quatro estágios principais que devem ser observados para cada um dos recursos de efetividade da inclusão digital – físicos, digitais, humanos e sociais – levantados por Warschauer (2006). Esses estágios estão encadeados entre si e evoluem em “fluxo espiral”, ou seja, se retroalimentam, alterando o contexto anterior e provocando mudanças em si mesmos.
Os quatro estágios podem ser sistematizados em termos de:
a) aquisição, obtenção, produção ou contratação do recurso em questão; b) instalação do recurso, colocando-os à disposição de quem deve utilizá-los; c) manutenção, do ponto de vista técnico e de disponibilidade contínua; e
d) atualização tecnológica e também das pessoas envolvidas, incluindo formação continuada, renovação e inovação.
A efetividade potencial de uma iniciativa de inclusão digital pode ser considerada alta se os quatro estágios são garantidos pelo programa ou projeto para todos os recursos (físicos, digitais, humanos e sociais). Além da existência material dos recursos, destaca-se a importância de apropriação da gestão pela comunidade local. Desenvolver a apropriação local significa que a política pública deve se ocupar não apenas de alocar os recursos em questão, como também propiciar que os responsáveis locais se apropriem dos usos e da capacidade de geri-los de maneira contínua. Isso significa trabalhar para que construam conhecimento a respeito dos processos de aquisição, instalação, manutenção e atualização envolvidos na efetividade da inclusão digital.
Em termos de recursos físicos, aquisição significa o conjunto de equipamentos (computadores e periféricos) e redes (entre os equipamentos e, principalmente, conexão à internet). A instalação consiste em torná-los disponíveis e configurados para o uso pelos frequentadores do telecentro. Manutenção envolve tanto o conserto de defeitos de equipamentos e redes quanto o custeio do serviço de conectividade, permitindo o uso continuado da infraestrutura. Atualização significa a substituição planejada dos equipamentos de maneira a acompanhar a evolução das TICs, incluindo velocidade de processamento e novas funcionalidades no caso dos equipamentos, e também o aumento progressivo da velocidade da banda de conexão à internet.
Considera-se de alta efetividade a garantia de aquisição, instalação, manutenção e atualização de todos os recursos físicos necessários à inclusão digital, relacionados a equipamentos de informática, redes e conectividade à internet. A efetividade potencial é média se estão garantidas a instalação e a manutenção da infraestrutura, sem atualização. A baixa efetividade consiste na instalação sem garantia de manutenção e atualização.
No caso dos recursos digitais, os conteúdos e softwares seguem a mesma lógica da infraestrutura. Podem ser consideradas de alta efetividade potencial iniciativas que obtêm, instalam, mantêm e atualizam de maneira continuada os conteúdos e softwares disponíveis para o funcionamento do telecentro, além de promoverem a produção desses recursos digitais pela própria comunidade. De maneira similar à infraestrutura, a efetividade média é indicada pela instalação e a manutenção de conteúdos e softwares, sem atualização, e com poucos conteúdos produzidos pela comunidade. E a efetividade baixa se caracteriza pela instalação, sem manutenção, atualização ou estímulo à produção local de conteúdos digitais.
Os recursos humanos e sua capacitação são o aspecto de maior complexidade envolvido nas políticas públicas de inclusão digital, e se relacionam com a apropriação local da gestão de todos os tipos de recursos. Para os fins da análise aqui proposta, os recursos humanos envolvem contratação (comprometimento com a atividade, em bases remuneradas ou não), qualificação inicial, manutenção contínua e atualização. Para que o público frequentador desenvolva as habilidades de uso das tecnologias ali disponíveis, é necessário que o telecentro promova atividades de formação. A estratégia pode envolver mecanismos de educação à distância, porém, dificilmente prescinde de um agente de inclusão digital presencial, disposto e qualificado a atuar com os frequentadores para que efetivamente se apropriem das TICs.
Portanto, a efetividade das iniciativas públicas de inclusão digital depende da contratação e da disponibilidade desses agentes locais. A qualificação inicial permite que ofereçam algum tipo de atividade de alfabetização digital à população frequentadora do espaço, ainda que tal atividade permaneça restrita à assistência pontual aos usuários. A promoção do uso efetivo pode ser evolutiva e depende de formação continuada dos agentes locais, em constante diálogo com a realidade de seu próprio contexto e em intercâmbio permanente com outros contextos, construindo redes de apoio e inovação. A manutenção tanto desses agentes (sua remuneração ou outro tipo de vínculo que possa ser criado) quanto de processos de formação dos agentes e da população é um segundo estágio a ser considerado para a efetividade em termos de recursos humanos e sua formação.
A atualização da qualificação dos agentes e da formação oferecida à população é o terceiro estágio da efetividade neste aspecto. A atualização da formação está relacionada à evolução dos meios tecnológicos e também à ampliação e à complexificação de usos que podem ser dados a essas ferramentas. A efetividade somente se completa em termos de recursos humanos quando há autonomia (apropriação) local na elaboração e na realização de processos de formação e multiplicação de agentes locais capazes de promover não apenas a alfabetização digital, mas o uso efetivo das TICs por parte da população.
Os recursos sociais, relacionados às estruturas comunitárias, institucionais e da sociedade em apoio ao acesso às tecnologias, conferem legitimidade e força política às ações de inclusão digital. Nas iniciativas públicas de telecentros, a garantia de recursos sociais pode ser traduzida em termos de mecanismos de articulação e mobilização social. Pode-se
considerar como momento inicial a “instalação” de mecanismos de participação e interlocução, como conselho gestor do telecentro ou comitê de inclusão digital na localidade, no município e/ou na gestão da iniciativa. O funcionamento continuado desses mecanismos de participação e interlocução produz efetividade no âmbito dos recursos sociais, enraizando a proposta de inclusão digital cada vez mais na comunidade local por meio dos grupos que a constituem.
A legitimidade e a força política tendem a aumentar se houver a atualização dos mecanismos de participação, com a renovação periódica de representantes e das estruturas de participação. Este processo somente faz sentido se proporcionar autonomia local, o que pode ajudar a promover desdobramentos políticos e conquista de legitimidade da ação de inclusão digital implementada, que passa a ser encarada como direito pela população local e, dessa forma, objeto de políticas públicas.
O processo completo de instalação, manutenção e atualização de mecanismos de participação confere alta efetividade à inclusão digital. Considera-se de média efetividade iniciativas que promovem a instalação e manutenção de mecanismos de participação, mas que não atualizam tais mecanismos ou seus membros, e tampouco obtêm desdobramentos em termos de apoio político e legitimidade. A baixa efetividade neste aspecto se caracteriza por processos de implantação topdown (definidos desde instâncias superiores de poder, sem diálogo com as instituições locais) ou que envolvem a participação apenas de um grupo específico, sem legitimidade ou representatividade perante a comunidade na qual o telecentro se encontra.
Para todos os estágios desta dinâmica e tipos de recursos envolvidos, o grau mais alto de efetividade diz respeito à apropriação local da gestão desses processos. É importante ressaltar que o conceito de apropriação local não se refere apenas à autonomia na utilização dos recursos. A apropriação tem o sentido de uma compreensão profunda sobre as tecnologias utilizadas e a capacidade de gestão dos recursos, incluindo a sua transformação para finalidades outras que não necessariamente as previstas pelo programa que originalmente os ofereceu.
A apropriação local é fortemente influenciada pelo contexto da própria comunidade, que pode ter um histórico de maior ou menor organização social, a depender de sua trajetória. Quanto menor o grau de organização local, mais difícil tende a ser a apropriação local das
tecnologias e seu processo de gestão. Nesses casos, torna-se ainda mais importante o apoio continuado das políticas públicas para promover alta efetividade.
Levando-se em conta os elementos apresentados, a proposta de matriz de avaliação de efetividade potencial relacionada aos recursos necessários à inclusão digital e à dinâmica de disponibilidade desses recursos é sistematizada no Quadro 2.
Quadro 2 – Parâmetros de efetividade potencial conforme a dinâmica de cada recurso
Recursos/ Efetividade Alta Média Baixa
Infraestrutura técnica - obtenção - instalação - manutenção - atualização
- apropriação local da gestão
- obtenção - instalação - manutenção - obtenção - instalação Softwares e conteúdos digitais - obtenção - instalação - manutenção - atualização
- apropriação local da gestão
- obtenção - instalação - manutenção - obtenção - instalação Recursos humanos e sua capacitação
- compromisso e formação inicial (capacitação inicial de agentes locais de ID/ oferta de capacitação à população)
- manutenção (dos agentes/ da capacitação)
- atualização (da qualificação dos agentes/ da capacitação)
- apropriação local da gestão
- compromisso - formação inicial - manutenção
- compromisso - formação inicial
Recursos sociais - instalação (de mecanismos de participação e interlocução, como conselho gestor)
- manutenção (de mecanismos de participação e interlocução) - atualização (dos mecanismos de participação)
- apropriação local da gestão
- instalação - manutenção (há mecanismos de participação, mas não se atualizam nem se desdobram em apoio político e legitimidade) - instalação (processos topdown/ dominado por grupo específico sem legitimidade nem representatividade perante a comunidade) Fonte: Elaboração própria.
Além dos quatro requisitos propostos por Warschauer (recursos físicos, digitais, humanos e sociais), um quinto requisito de efetividade a ser considerado no caso de políticas públicas de âmbito federal passa pela escala em que tais requisitos são garantidos. Aspecto
reivindicado pela sociedade civil organizada no contexto da política pública de inclusão digital no Brasil, o número de espaços apoiados pelo governo federal a partir de suas iniciativas deve ser compatível com o tamanho da demanda nacional. Pode-se considerar que iniciativas de telecentros em um país de dimensão territorial e populacional como o nosso possuem alta efetividade se garantirem os recursos necessários à inclusão digital na ordem de milhares de unidades. A efetividade média estaria na ordem de centenas de telecentros, e a baixa, na ordem de dezenas.
O aspecto quantitativo da efetividade potencial é apresentado no Quadro 3.
Quadro 3 – Complemento da matriz de efetividade - Escala
Escala/ Efetividade Alta Média Baixa
Escala da iniciativa Milhares de unidades em funcionamento.
Centenas de unidades em funcionamento.
Dezenas de unidades em funcionamento. Fonte: Elaboração própria.
Outros requisitos de efetividade poderiam incluir abrangência geográfica e critérios de estratificação sociodemográfica, indicadores do alcance potencialmente universal das iniciativas. Contudo, tendo em vista se tratar de programas constituídos há menos de uma década pelo poder público federal, a obtenção de dados confiáveis a respeito desses dois elementos não é trivial. A própria ausência de indicadores desta natureza é um elemento a ser considerado na análise da institucionalidade das iniciativas. Sendo assim, para os fins da matriz de efetividade proposta, esta é composta pelos cinco aspectos levantados (recursos físicos, digitais, humanos e sociais) e aos indicadores de alta, média ou baixa efetividade referentes a cada um, expostos nesta seção.
Após detalhar os parâmetros segundo os quais as políticas públicas de inclusão digital devem estar atentas para a construção de sua efetividade, apresenta-se a seguir o modelo conceitual de análise que permite relacionar esta variável aos aspectos institucionais.