Governabilidade por meio das Coalizões Políticas

Um dos temas recorrentes dos cientistas políticos é a problemática da governabilidade e suas implicações de ordem prática para a efetivação dos princípios traçados na Constituição Federal. As razões que tornam a ingovernabilidade uma característica presente no atual sistema político vai além dos objetivos aqui propostos.

Tentar-se-á formular um estudo acerca da governabilidade de políticas econômicas, particularmente das emendas à Constituição e sua exequibilidade por meio de coalizões políticas. Muitas das emendas de teor econômico tiveram como órgão propositor o Poder Executivo, sendo necessários acordos para que o Legislativo votasse a favor de sua reformulação.

Governabilidade pode ser compreendida como a capacidade de alcançar metas especificadas nos planos de governo, ou seja, realizar propostas políticas objetivadas pelo Governo (FERREIRA FILHO, 1995). Não apenas o plano teórico, sendo devidamente realizadas pelos órgãos estatais e alcançando a coletividade de cidadãos.

Em paralelo ao estudo da governabilidade do país, surgem diversas teses a respeito de sua “ingovernabilidade”. Frente aos graves problemas que assolam o país nas últimas décadas, muitas são as teorias que se propagam como causa e outras, como solução, inclusive a necessidade de uma nova Constituinte.

Mais comumente, encontram-se explicações para a ingovernabilidade na quebra do modelo de Bem-Estar social, ou seja, a inviabilidade de garantia por parte do Estado de atender as mais diversas demandas sociais dos cidadãos. Isso porque com o tempo – e as constantes reformas ao texto constitucional – os direitos sociais vêm se ampliando, tornando

mais evidente a diferença entre a previsão constitucional e a possibilidade de execução dessas demandas por parte do Estado.

Com o fluxo maior de direitos a serem assegurados, faz-se imperioso que o Estado possua recursos para sua executoriedade, ou seja, maiores fontes de arrecadação. Daí a crise de governabilidade – ou a ingovernabilidade – se transformar em uma crise fiscal com consequências econômicas tanto no âmbito privado quanto no público.

Por essa razão, a governabilidade tem por base um Estado economicamente equilibrado. No Estado brasileiro, em particular desde a redemocratização, observa-se um cenário de graves problemas sociais, que vão desde a miséria ao déficit na educação, cerceando os mais diversos direitos fundamentais previstos na Carta de 1988.

A governabilidade brasileira vem se mostrando um desafio, o qual os políticos vêm tentando encontrar uma solução por intermédio de políticas de Governo econômico. Por esta razão a Constituição econômica vem alcançando cada vez mais espaço nas agendas governamentais, da mesma forma como vem ganhando alterações mediante o Poder Constituinte reformador.

Os cientistas políticos, ao tratarem da ingovernabilidade26, apresentam como uma das variantes a realidade econômica do Estado. As crises políticas brasileiras normalmente vêm acompanhadas do descompasso econômico e fiscal. Daí se constatar os frequentes planos de Governo que vêm sendo constitucionalizados para garantir a sua governabilidade.

As coalizões políticas vêm se tornando mecanismos cada vez mais usuais para viabilizar esses planos de governo em forma de lei. Uma das condicionantes de suma importância para a compreensão da instituição e prorrogação da DRU no país é entender como ocorreu sua criação e os aspectos políticos que a fundamentaram.

Observa-se um Poder Executivo com amplas prerrogativas constitucionais e o Congresso Nacional com partidos políticos estruturados, havendo uma predominância muito maior dos partidos políticos do que dos parlamentares. Limongi e Figueiredo (1998, p. 85), ao analisarem o sistema representativo do Brasil pós-redemocratização, observam que quase 90% dos parlamentares votam com seu líder político:

O Executivo domina o processo legislativo porque tem poder de agenda e esta agenda é processada e votada por um Poder Legislativo organizado de forma altamente centralizado em torno de regras que distribuem direitos parlamentares de acordo com os princípios partidários. No interior de quadro institucional, o Presidente conta com os meios de induzir os parlamentares à cooperação. Da mesma forma, parlamentares não encontram o arcabouço institucional próprio para

26 _{Couto (1997), em seu artigo intitulado “A agenda constituinte e a difícil governabilidade”, traz uma análise da} governabilidade e dos problemas econômicos desde o período do Governo Sarney.

perseguir interesses particularistas. Ao contrário, a melhor estratégia para a obtenção de recursos visando retornos eleitorais é votar disciplinarmente.

O que se depreende do texto supramencionado é um sistema político (poder executivo e poder legislativo) altamente institucionalizado, com funções extralegais especificadas para a viabilização de programas de Governo visando fins eleitorais. Para governar há de existir o apoio dos partidos políticos, sendo a moeda de troca favores de cunho eleitoral.

O Presidencialismo se caracteriza pela independência funcional entre os poderes executivos e legislativos, resultado do princípio da separação dos poderes. A diferenciação entre Presidencialismo e Parlamentarismo, no que tange às construções legislativas, é que no primeiro o parlamento legisla e o executivo veta ou aprova, enquanto no segundo, o executivo escolhe as matérias a serem legisladas e o parlamento aprova ou rejeita a escolha.

No Brasil, deparar-se-á com um poder executivo que possui competência para escolher as políticas de governo a serem legisladas pelo parlamento, daí nasce esse sincretismo de atribuições e relativização da separação dos poderes. Das oito emendas da DRU cinco27, foram propostas do executivo.

Essas competências constitucionalmente garantidas muniram o chefe do Poder executivo de amplos poderes na escolha das matérias a serem discutidas no parlamento. “Os poderes de agenda do presidente da República vão desde a capacidade para emitir medidas provisórias com força de lei, o que lhe permite implementar a agenda, sobretudo de natureza econômica e administrativa” (MORAES FILHO, 2003, p. 182). Quanto ao aspecto de controle interno da economia, a Constituição Federal de 1988 atribui como competência exclusiva do Presidente da República a propositura das leis orçamentárias e tributárias28.

Como evidencia Moraes Filho (2003), mesmo um chefe do executivo com amplos poderes de agenda necessita do apoio do poder legislativo, vez que sua governabilidade depende da maioria parlamentar. Essa interação entre Governo e Congresso nem sempre foi de fácil execução, tendo chegado ao desgaste máximo com o impedimento da ex-Presidente Dilma Rousseff.

É comum que um Presidente, ao assumir o governo forme sua base aliada, locando os parlamentares aliados nos Ministérios de seu governo. Dessa forma, nascem as coalizões políticas, através das quais o Presidente espera que o partido de seus Ministros o apoie nas votações de importância para a concretude dos seus projetos de Governo.

27 _{PEC 163/1995; PEC 85/1999; PEC 41/2003; PEC 50/2007; PEC 61/2011.} 28 _{Art. 61, § 1º, inc II, “b”, CF/88.}

Ocorre, desta forma, a construção do Presidencialismo de coalizão por meio da negociação de assento ministerial ao partido que depositar apoio ao Presidente, formando, assim, a maioria de que este necessita nas votações parlamentares. Processa, nesses casos, um desvirtuamento ao princípio da separação de poderes.

O que se observa, usualmente, é um intricando jogo político de troca de competências e favores, sendo leiloados cargos políticos para os partidos que concederem maior apoio na agenda política do executivo. Para que haja governabilidade, devem passar as políticas de Governo, em especial, na ordem econômica, e, para alcançar esse fim, surge o presidencialismo de coalizão.