PEC 04/2015

A PEC 04/2015 foi proposta pelo deputado André Figueiredo do PDT do Ceará, com o escopo de prorrogar a DRU até 31 de dezembro de 2019, desvinculando 20% da arrecadação da União de impostos, contribuições sociais e de intervenção no domínio econômico, já instituídos ou que vierem a ser criados até a referida data, seus adicionais e respectivos acréscimos legais.

Contudo, o líder do PSDB na Câmara propôs alteração à PEC inicial, prorrogando até 31 de dezembro de 2023 um valor de 30% das receitas não apenas da União, mas também dos Estados, Distrito Federal e Municípios. Outra mudança seria a retirada dos impostos das receitas válidas para desvinculação.

Percebe-se que houve uma diferenciação das PEC anteriores, visto que a 04/2015 aumentou o percentual a ser desvinculado de 20% para 30%, os períodos que estavam sendo sugeridos eram de quatro anos. Nessa proposta a prorrogação vai até o ano de 2023, somando vinte e nove anos de receitas desvinculadas através de constantes modificações às normas da ADCT.

Contudo, o traço mais significativo foi a possibilidade de não apenas o chefe do Poder Executivo da União ter uma maior liberalidade nos gastos e nas políticas de governo, mas também a extensão dessa prerrogativa para Estados e Municípios, sob o fundamento de que esses entes também sofrem com a elevada vinculação do orçamento público.

Após as alterações sofridas na Câmara dos Deputados, sendo apensadas às propostas de emenda à Constituição nº87 e nº112, ambas de 2015, a redação votada no Senado Federal continha três artigos, o primeiro prorrogando a DRU até o fim do exercício financeiro de 2013, o segundo estendendo seus efeitos aos Estados, Distrito Federal e Municípios, e o último estabelecendo a entrada em vigor da PEC.

Essa ampliação aos Estados e Municípios deu-se por uma constante reivindicação desses entes federais, no sentido de haver um tratamento fiscal igualitário ao concedido à União há mais de duas décadas. Assim, criou-se a desvinculação de receitas dos Estados e Distrito Federal – denominado DRE - e Municípios – DRM.

Sua justificativa vai ao encontro da presente em todas as emendas da DRU: superar a rigidez orçamentária fixada na Constituição Federal e possibilitar uma maior discricionariedade do Poder Executivo para realizar seus objetivos segundo a necessidade de cada exercício financeiro sem um maior endividamento das contas públicas.

Nessa linha argumentativa, encontra-se presente na exposição de motivos da Emenda Aditiva nº 3/2015 que “os Municípios e os Estados estão sujeitos a uma estrutura orçamentária e fiscal com elevado volume de despesas obrigatórias, tais como as relativas a pessoal e a benefícios previdenciários”.

Destarte, respondendo às pressões dos Estados e com objetivo de angariar um maior apoio dos representantes destes entes federativos, em uma conjuntura política delicada e conturbada, na qual o país saía de um processo de impeachment, com um Presidente da República com ampla base governamental no Congresso Nacional, mas carente de apoio da sociedade, essa expansão dos efeitos da DRU serve como moeda de troca aos Estados e Municípios.

A DRU analisada diferiu-se também no objetivo, vez que desvincula não apenas impostos e contribuições sociais, mas também alcança as receitas provenientes das taxas federais. Diante do exposto, foi feita uma análise do montante da DRU no ano de 2016, somando-se um valor de R$ 117 bilhões58 de reais desvinculados apenas no exercício financeiro de 2016, o montante a ser aplicado segundo a discricionariedade governamental.

O principal argumento que vem acompanhando as constantes prorrogações da DRU é a necessidade de estabilização econômica através da livre utilização de 20% - agora 30% - das receitas tributárias da União, principalmente com o escopo do equilíbrio do PIB nacional. Contudo, não é entendimento pacificado entre os congressistas, como o caso do voto em separado do Senador Randolfe Rodrigues na PEC 04/2016 (2016):

Em um período de crise econômica, como o atual, o governo deveria implementar uma política qualificada de reorientação dos seus gastos, e não somente de geração de recursos livres, no caso como a desvinculação proposta, direcionando-os ao pagamento dos encargos da dívida.

A crítica volta-se, mais uma vez, para os fins da DRU e a sua transitoriedade e se consubstanciam na clara política de governo dos últimos Presidentes. O Executivo e seus ministros vêm se empregando dos recursos desvinculados para executar suas ações próprias de governo. Desta forma, a DRU, desde sua criação como FES, vem sendo medida de ajuste fiscal permanente de política econômica.

58 _{Projeto de Lei Orçamentária de 2016.}

Embora as votações da PEC 4 tenham sido iniciadas ainda no ano de 2015 no governo da ex-Presidente Dilma Rousseff, devido ao processo de impedimento sofrido, a PEC 4 de 2015 só foi votada no exercício financeiro de 2016, quando o chefe do Poder Executivo é o Presidente Michel Temer.

Tabela 2 – Votação da PEC 4/2015 no Congresso Nacional

Partido Votação na Câmara dos Deputados _{Sim Não Abstenção Sim} Votação no Senado Federal _{Não Abstenção}

DEM 24 0 0 3 0 0 PCdoB 0 9 0 0 1 0 PDT 6 12 0 4 0 0 PEN 3 0 0 0 0 0 PHS 6 0 0 0 0 0 PMDB 60 0 0 10 1 0 PP 37 2 0 6 0 0 PPS 7 0 0 0 2 0 PR 34 0 0 4 0 0 PRB 15 0 0 1 0 0 PSB 25 4 1 5 2 0 PSC 7 0 0 1 0 0 PSD 23 0 0 3 0 0 PSDB 43 2 0 11 0 0 PSOL 0 6 0 0 0 0 PT 0 55 0 0 12 0 PTB 10 1 0 4 0 0 PTdoB 2 1 0 0 0 0 PTN 12 0 0 0 0 0 PV 3 1 0 0 0 0 SOLID 12 0 0 0 0 0

Fonte: Elaborada pela autora com base nos dados da Câmara dos Deputados e Senado Federal.59

O procedimento de trâmite dessa emenda tem o diferencial de ter sido marcado por um processo de impeachment da então Presidente Dilma Rousseff. A proposta de alteração foi iniciada ainda com a ex-Presidente Dilma-PT como chefe do Poder Executivo federal. E, foi votada tanto na Câmara quando no Senado após o seu afastamento, tendo como Presidente da República Michel Temer.

Esse fato demonstra forte impacto nas votações quando se analisam as disciplinas partidárias iniciadas com a PEC 41 de 2003, no governo do ex-Presidente Lula. Pela observação dos gráficos das coalizões partidárias, depreende-se um bloco pró-governo constante nas diversas emendas da DRU, tendo o PT como Governo e partidos como PMDB na base aliada.

59 _{Na análise das votações da PEC 4/2015, a escolha metodológica por análise de votação e não estudo da} disciplina partidária como nas outras sete emendas anteriores se deu devido ao fato de que nos bancos de dados do NECI ainda não constavam a coalizão partidária que deu ensejo a EC 93 de 2016.

Contudo, devido ao forte desgaste político ocorrido com o processo de

impeachment principalmente entre PT e PMDB houve uma cisão no bloco de coalizão

partidária, do qual decorreu todo um novo reajuste de disciplina partidária com consequências nas votações ainda de diagnóstico prematuro.

Fazendo uma apreciação da votação da PEC 04/2015 já se percebe uma ruptura entre os partidos, dando ensejo a novas coalizões e blocos de oposição. A principal mudança foi a saída do PT dos partidos aliados ao Governo, votando de forma unânime pela não aprovação da PEC, bem como partidos como PCdoB.

Em contrapartida, o PSDB, que desde a PEC 41/2003 votava contra a prorrogação da desvinculação de receitas da União, teve todos os votos de seus Deputados e Senadores a favor da PEC 4/2015, mesmo que a consequência fosse a vigência da DRU até o exercício financeiro de 2023, tempo este que em nenhuma PEC anterior foi tão extenso.

O que se percebe dos votos trazidos e das coalizões políticas das oito emendas constitucionais que tiveram por objeto a DRU foi nitidamente uma escolha política entre sua aprovação ou não. Embora tenha havido frutíferas discussões a respeito de suas consequências sociais e legais, o fator determinante foi o ganho ou a perda política de sua prorrogação.

4.3 Emendismo da DRU e seus impactos na economia: uma solução ou procrastinação