PEC 449/1997

A PEC 449, transformada na emenda ao texto constitucional nº17 de 1999, foi proposta pelo Poder Executivo - o ex Presidente Fernando Henrique Cardoso – e tinha por principal objeto a postergação de validade do Fundo de Estabilidade Fiscal até o exercício financeiro de 1999.

Ressalta-se que na PEC 163, em seu texto original, já previa a vigência até o fim do exercício financeiro de 1999, tendo o governo tido uma derrota nesse ponto das votações da PEC passada, o qual ficou acordado que permaneceria até julho de 1997. Antes mesmo de esgotar seu prazo, o Executivo propôs uma nova emenda constitucional com o mesmo objetivo da PEC 163.

O embasamento para essa proposta é de que o tempo autorizado para a validade do FEF não foi suficiente para a estabilização econômica e suas reformas necessárias. O Ministro da Fazenda Pedro Malan e o Ministro de Estado do Planejamento e Orçamento, Antonio Kandir, à época da propositura da PEC defenderam a prorrogação do fundo com o argumento de que a rigidez constitucional orçamentária não permitiria as reformas propostas pelo Poder Executivo.

Defendiam que a criação inicial do Fundo Social de Emergência tinha por escopo a estabilidade fiscal plena, sendo realizada por meio de reformas previdenciárias, fiscais e da administração pública. Se esse era o objetivo do fundo, uma vez que, até 1997, não teria

havido tempo hábil para o Congresso votar as propostas de emendas constitucionais apresentadas, requisitava-se sua validade até 1999.

Mais uma vez, se defrontada com uma problemática econômica e política, a solução apresentada para manter a governabilidade eram constantes reformas ao texto constitucional. Nas discussões da PEC 163, os parlamentares concluíram que o prazo de quatro anos era demasiado para a desvinculação das receitas e autorizado à permanência do FSE por apenas dezoito meses, voltava o poder executivo a requerer o mesmo pedido na PEC 449, a despeito da pouca mudança social, demonstrando, assim, a clara negociação das coalizões políticas à época.

Os parlamentares, inicialmente, decidiram pela validade do fundo apenas por um ano e seis meses, justamente pelo caráter excepcional da norma, sendo vetada a permanência até o final da legislatura. A PEC 449 já nasce eivada de embasamento fático, vez que da promulgação da emenda 10 à PEC 449 não houve alterações substancias que justificassem o novo pedido.

O Ministro Pedro Malan, na fundamentação da PEC 449, justificou a necessidade para possibilitar que o próximo governo eleito em 1998 encontrasse um País com a economia estabilizada, de tal forma que fossem viáveis as reformas de concretização dos direitos sociais. Importa ressaltar que paralelamente se deliberava a reforma que possibilitava a reeleição presidencial.

Um dos argumentos favoráveis reiteradamente defendidos nas discussões da PEC é a crítica à excessiva rigidez orçamentária. Seu engessamento impossibilitaria o suprimento de despesas inadiáveis que não estavam previstas na LOA. Essa rigidez resultaria em um extenso rol de direitos sociais que momentaneamente se mostravam imprescindíveis, mas sem receitas fiscais para seu atendimento, vez que não estaria constitucionalmente previstos.

O Presidente da República, tendo tido uma vitória parcial com EC 10 de 1996, requereu, por meio de novas coalizões políticas, a prorrogação do fundo através de nova proposta de emenda à Constituição. O que torna a Carta de 1988 nada mais que um elemento do jogo político e dos interesses dos parlamentares e governantes. Sobre a prorrogação, o Deputado Sérgio Mirada (1997) em seu voto:

A contínua prorrogação deste expediente excepcional, implica na eliminação desta característica transitória, transformando as regras que disciplinam esse esdrúxulo fundo em regras permanentes. É exatamente a contínua prorrogação que descaracteriza sua transitoriedade. Na prática o Governo vem alterando dispositivos importantes do texto constitucional, relativos a aspectos federativos, tributários,

orçamentários, etc. sem que se submeta ao ônus dessa responsabilidade por estas mudanças.46

Em seu voto, Sérgio Miranda do PCdoB-MG, deixa clara a desvirtuação da ADCT através das constantes emendas com único objetivo de alargar o prazo de desvinculação do Fundo de Estabilidade Fiscal.

Na oportunidade das discussões, a bancada do PT votou pela inadmissão da presente PEC, sob a justificativa de que as normas transitórias serviriam para ajustar o ordenamento jurídico no decurso temporal de uma Constituição revogada e de outro texto constitucional que passava a vigorar. Isso tornaria o FEF uma norma anômala na ADCT, indo de encontro à própria natureza jurídica da mesma, considerando que o FEF tinha por escopo uma transição econômica, e não constitucional.

O deputado petista Paulo Bernardo na votação da PEC apresentou longo parecer a respeito da inconstitucionalidade de prorrogação do FEF, de como os Estados e FAT – Fundo de Assistência ao Trabalhador - estariam perdendo receitas, vez que 20% do PIS e PASEP e a totalidade do PIS efetuadas pelas instituições financeiras estavam sendo desvinculados para gastos discricionários da União, agravando o fato de não haver transparência nos gastos efetuados.

O argumento foi refutado pela Deputada Yeda Crusius, relatora da PEC 449, ao apresentar dados de crescimento do FAT nos anos de 1993 a 1997. A relatora defendeu que a renda do fundo dos trabalhadores cresceu de US$ 9.951 milhões para US$ 28.770 milhões, ao final de abril de 1997. Logo, a desvinculação não estaria prejudicando os investimentos em direitos trabalhistas.

Dos dados supramencionados, percebe-se uma divergência não apenas com o tempo de duração do FEF, mas, principalmente, as receitas que estavam sendo retiradas de direitos sociais e sendo aplicadas em áreas marcadamente econômicas, como o pagamento de juros da dívida pública.

No Gráfico 2, segue o demonstrativo das votações dos partidos e as coalizões partidárias formuladas na PEC em comento:

Gráfico 2 – Disciplina dos partidos em relação ao Governo do FHC na votação da PEC 449

Fonte: Núcleo de Estudos Comparados e Internacionais (NECI).

Quanto aos votos da oposição, apreende-se que os partidos PT, PDT e PCdoB permanecem votando fechados contra o FEF. A mudança maior foi o PSB e PV, que saíram da base governista e se coligaram com a oposição, vez que houve uma considerável mudança de posicionamentos desses partidos.

Os partidos remanescentes da base governista mantiveram-se votando segundo os interesses do PSDB, tendo a PEC sido aprovada e o FEF alargado até o exercício financeiro de 1999. Vez que não houve uma consubstancial modificação na realidade posta brasileira, conclui-se, com base nas discussões congressistas, um rearranjo institucional das coalizões políticas, demonstrando, mais uma vez, tratar-se de questões eminentemente políticas e não constitucionais.