Hegemonia e Autonomia no Hemisfério Ocidental

A perspectiva histórica mostrou-se de elevada importância para entender os processos que envolvem as relações do Brasil e da Argentina com os EUA. Os acontecimentos históricos impõem condicionantes e especificidades nas relações bilaterais e geram idiossincrasias em um contexto geopolítico similar. Os processos de formação e inserção na ordem internacional dos três países foram diferentes, com os EUA desde o início constituindo-se como um país industrial, que contava também com ampla produção agrícola. Possuindo uma economia diversificada, o país tinha maiores possibilidades de resistir aos choques externos e pode constituir-se como potência mundial.

Nos casos de Argentina e Brasil, a independência foi mais tardia e os esforços industrializantes apenas tiveram início durante o século XX. A inserção no mercado internacional foi especializada, baseada na exportação de produtos agrícolas, e os Estados constituíram-se com importantes debilidades, sendo marcados pelas expressivas divisões entre as elites e pelo abismo entre as classes sociais. Tais países modernizaram-se a partir das importações, inclusive do ponto de vista militar e sua inserção internacional esteve marcada por acordos de livre-comércio desiguais com a Inglaterra. Formaram-se como compradores de armas e importaram conhecimentos e formas de organização militar através de missões estrangeiras e intercâmbios de oficiais.

No início do século XX, o Brasil voltou-se para o norte das Américas, formando uma aliança não escrita com os EUA, enquanto a Argentina mantinha relações especiais com a Inglaterra. Contudo, a política de alinhamento com as potências sofreu importantes refluxos com as duas guerras mundiais e a crise de 1929. No caso argentino, o declínio relativo da Inglaterra após a primeira guerra mundial levou ao enfraquecimento das relações especiais, dando início a um período de debate sobre a estratégia de política exterior. As relações com os EUA eram conturbadas, pois não havia complementariedade econômica e a Argentina se opusera às iniciativas de cooperação hemisférica. Tal situação foi agravada pela neutralidade do país durante as duas grandes guerras e pela política exterior do governo de Perón, marcada pela busca de uma terceira via no contexto binário do início da Guerra Fria. Ainda assim, os golpes de Estados posteriores à derrocada de Perón foram marcados pela busca de aproximação com a potência.

No caso brasileiro, durante os anos 1930, o modelo de inserção internacional baseado na exportação de matérias primas esgotou-se, uma vez que o país foi fortemente afetado pela crise mundial. Após a depressão, iniciaram-se os processos de substituição de importações e de

industrialização, que demandavam uma reformulação e maior assertividade da Política Exterior. O governo de Getúlio Vargas colocou em prática uma política de barganha com os EUA, por meio da qual buscava benefícios em resposta à aproximação. Assim, havia uma mudança de postura: se antes havia uma relação de clientelismo, o governo de Vargas ameaçava rompê-la a partir de suas relações com um rival dos EUA, a Alemanha.

Tais processos deram início aos debates sobre as estratégias de política exterior e interna a serem adotadas, surgindo a perspectiva nacional-desenvolvimentista que propunha a indução industrial e maior assertividade no plano externo. Tratava-se de uma ideologia apoiada na frágil aliança entre setores da burguesia e o proletariado urbano, que foi resistida pelos setores tradicionais e fragmentou-se com as crises econômicas e com a temida possibilidade de revolução.

A partir da segunda metade do século XX, as políticas exteriores de Brasil e Argentina foram marcadas por maiores descontinuidades, com momentos de maior aproximação à potência Ocidental e momentos de busca de ampliação da autonomia e maior assertividade. Na Argentina, esses processos foram mais enfáticos e os desentendimentos com os EUA resultaram em sanções abertas e encobertas ao país platino.

Após a II Guerra Mundial, a influência dos EUA sobre a América Latina intensificou-se, especialmente do ponto de vista da segurança internacional. A hegemonia do país sobre o hemisfério havia sido constituída de forma gradual, impondo-se inicialmente sobre a América Central e Caribe para posteriormente expandir-se para o sul do hemisfério. A intensificação das relações comerciais e financeiras teve precedência à ampliação dos contatos entre os militares. Os EUA utilizaram-se de duas estratégias para impor sua vontade no Hemisfério. Por um lado, buscaram a formação de instituições pan-americanas. No campo da segurança, as organizações não se institucionalizaram com a mesma intensidade que na Europa, em razão das divergências hemisféricas e da menor prioridade atribuída pelos EUA. Por outro lado, os EUA agiram de formas unilateral e intervencionista, especialmente na América Central e no Caribe. Na América do Sul, a influência ocorria mais no sentido do apoio a grupos locais, encorajados pela assistência internacional a trabalharem em prol da contrarrevolução. Em ambos os casos, o fim era o mesmo: buscava-se a garantia da hegemonia regional.

Na esfera da segurança, os interesses das elites norte e sul-americanas tendiam a convergir no sentido de manutenção da ordem e da prevenção de revoluções, que prejudicariam o grande capital. Durante a Guerra Fria, essa tendência expressou-se na contenção ao comunismo, com a qual os sul-americanos preocuparam-se com antecedência aos norte-americanos. A convergência de interesses nesse ponto, no entanto, não significa que os militares sul-

americanos agissem como marionetes da potência. Havia, entre os oficiais, nacionalismo e ambição de aumento do prestígio nacional.

As ambições de desenvolvimento da arma atômica, por exemplo, iam de encontro aos interesses dos Estados Unidos. No Brasil e na Argentina os militares também buscaram reequipar os exércitos e demandavam transferências de tecnologia. Após frustrações com os EUA, Brasil e Argentina a buscaram, entre os anos 1970 e 1980, cooperação técnica e as parcerias com empresas europeias. O acionar nos EUA no sentido de impedir certas transferências intensificaram as fricções e desencontros. Assim, apesar de os líderes militares muitas vezes terem sido treinados nos EUA, os regimes militares brasileiro e argentino possuíram espaços para confrontar os interesses da potência.

A história também nos revela uma outra variável relevante para explicar as relações hemisféricas: a própria configuração do sistema internacional. As mudanças na ordem global – a bipolaridade, o surgimento do terceiro mundo e o fim da guerra fria – impuseram limites nas possibilidades e estratégias de resistências sul-americanas, afetando as relações hemisféricas. O início da Guerra Fria exigiu alinhamentos mais claros e os países que não o fizeram sofreram maiores retaliações. A distensão e o surgimento do Terceiro Mundo trouxeram o contexto para a dissolução da rigidez, sendo que os governos autoritários se aproximaram de regimes comunistas, diversificando parcerias. Usando o conceito de permissibilidade internacional, de Jaguaribe, pode-se dizer que o início da Guerra Fria foi marcado por maiores constrangimentos, enquanto o surgimento do terceiro mundo aumentou a permissibilidade.

O fim da Guerra Fria diminuiu a permissibilidade, uma vez que o terceiro mundismo e a neutralidade deixaram de ser opções para a América Latina. Em um mundo marcado pela hegemonia, não era possível uma política exterior de barganhas. Uma década depois, no início do século XXI, as tendências de multipolarização da ordem internacional tiveram um impacto reverso, aumentando a permissibilidade e possibilitando a volta das políticas exteriores mais assertivas na América Latina, como discutiremos nos próximos capítulos.

Sintetizando o que discutimos até aqui, cabe ressaltar que, nos casos de Brasil e Argentina, as relações com os EUA tornaram-se de relevada importância ao longo do século XX, sendo que ambos acabaram por desenvolver relações de clientelismo17 com a potência, embora o

17 Como apresentamos no primeiro capítulo, o clientelismo refere-se a uma relação assimétrica entre atores com

capacidades desiguais que é vista como benéfica por ambas as partes e implica em apoio diplomático e contrapartidas em termos de assistência militar e econômica (CARNEY, 1989; LAKE, 2009). Tais relações podem entrar em desequilíbrio e serem contestadas e são mantidas a partir de uma correlação de forças interna no país cliente que favorece atores favoráveis a manutenção de boas relações com a potência (SYLVAN; MAJESKI, 2009).

processo tenha sido mais conturbado no caso argentino. O clientelismo, contudo, era contestado a depender dos grupos no poder, sendo que aqueles que possuíam uma ideologia mais próxima ao nacional-desenvolvimentismo buscavam maior autonomia com relação à potência. No caso argentino, chegou-se a adotar estratégias de autonomia secessionista18, quando os interesses da

potência no plano estratégico-militar foram desafiados durante a Guerra das Malvinas ou a Segunda Guerra Mundial. A estratégia de dependência nacional ganhou ímpeto na Argentina especialmente nos anos 1990, sendo contestada na década seguinte. No caso brasileiro, a autonomia heterodoxa foi predominante, embora permeada por breves momentos de clientelismo forte, como no Governo Castello Branco e durante o Governo Collor.

18 Como discutimos no primeiro capítulo, a autonomia heterodoxa envolve a aceitação da condução estratégica

da potência em termos de segurança e no que se refere a seus interesses gerais, com distanciamento em três pontos: estratégia de desenvolvimento, vinculações internacionais e diferenciação entre interesses estratégicos do bloco e da potência dominante. Trata-se de uma estratégia na qual os países subordinados apenas aceitam a condução da potência em temas mais relevantes para aquelas, perseguindo interesses nacionais próprios em outros temas, especialmente econômicos. Já a autonomia secessionista refere-se a uma posição de desafio global à potência dominante, inclusive em temas que dizem respeito a seu interesse vital. A dependência nacional, por sua vez, prevalece quando há uma racionalização da posição de subordinação, com o objetivo de tirar o maior proveito. (PUIG, 1984). A dependência nacional assemelha-se a uma relação de clientelismo em equilíbrio e não contestada.