Limites e possibilidades do desenvolvimento local

A proliferação de tentativas de identificação dos modelos de distritos industriais em locais/regiões muito distintos, ainda com a denominação genérica de sistemas produtivos locais, tem propiciado uma utilização abusiva do conceito, com a sua utilização para áreas de pequenas empresas mais ou menos especializadas, de dimensão muito variável, cujos traços sócio-culturais e escassa ou nula integração inter-empresarial apresentam-se pouco compatíveis com a definição originária.

A inclinação de agrupar processos e áreas adversas em uma categoria, para em seguida tratá-la como expoente de um novo regime de acumulação, tem sido apontada por um bom número de autores, como Benko (1996) e Amin (1990). Sob essa perspectiva, a evidência empírica é insuficiente para justificar a excessiva ênfase colocada na relevância de tal modelo, como paradigma tecnológico e padrão de acumulação e regulação econômica.

Segundo Amin (1994), sendo a globalização entendida como um elemento transgressor das barreiras espaciais e temporais traz consigo uma crescente abertura econômica que redefine e fragmenta os territórios, regiões e localidades. Dessa forma, restringem as possibilidades de controle da dinâmica do sistema local, por parte dos agentes que operam no seu interior e acentua a instabilidade, fazendo cada vez mais o desenvolvimento local dependente de fatores externos, o que poderia acarretar mais vulnerabilidade e uma maior limitação das probabilidades de êxito e inclusive de sobrevivência do sistema produtivo local.

De fato, em alguns sistemas produtivos locais a crescente exploração da força de trabalho, em condições de precariedade, se distancia consideravelmente do papel essencial que a mão-de-obra desempenha nos processos produtivos inerentes aos mais emblemáticos distritos industriais, o que se constitui num entrave ao impulso de formas produtivas mais avançadas, de acordo com a idéia de geração de riqueza e bem-estar coletivos que impregnam o espírito dos modelos de desenvolvimento local bem-sucedidos.

Tais circunstâncias obrigam um desenho de estratégias que primem pelo aproveitamento ótimo e justo dos ativos específicos locais, os quais são portadores de vantagens comparativas. Por outro lado, impulsionam o estabelecimento de redes de cooperação fora do âmbito do sistema produtivo local, que ajudem a conectar apropriadamente com a globalidade,

com o conseguinte perigo de ingerência externa e da ruptura da coerência produtiva local. Diante desta dialética coesão/fragmentação, a questão chave que se coloca é se tais estratégias podem assegurar suficientemente a prosperidade sustentável dos SPL, isto é, se oferecem as suficientes garantias a cidades médias, áreas rurais e regiões atrasadas, para ocupar um lugar no mundo, sem perder sua identidade (AMIN, 1994).

Além da condicionante externa “globalização”, que coloca em dúvida o próprio conceito de endogeneidade, é importante identificar uma série de fatores de ordem interna que limitam o modelo de desenvolvimento local e sua possível difusão geográfica. Assim, Ybarra (1996) relata a existência de limitações tecnológicas, sociais e institucionais à industrialização difusa e à especialização flexível.

As limitações tecnológicas estão associadas ao freio que, para a descentralização produtiva, supõem o diferente grau de parcelamento das atividades produtivas e a avidez pelo controle direto, por parte das firmas, das fases ligadas à comercialização. As limitações sociais dependem dos condicionamentos trabalhistas (nível de treinamento, alternativas de trabalho, etc.) e sócio-culturais (mobilidade social, abertura para o exterior, ética mercantil e trabalhista, etc.). As limitações institucionais se referem aos compromissos e normas estabelecidas e à capacidade de fazê-las cumprir em um marco de consenso social.

Nesta linha, Barquero (2000) assinala que nem a Terceira Itália pode ser concebida como modelo explicativo para analisar o comportamento de outras regiões de países de industrialização tardia, já que, junto aos fatores estritamente econômicos, os condicionantes históricos, políticos e espaciais não se repetem e, por conseguinte, são dificilmente transportáveis para outros lugares38.

Outras limitações importantes de se ter em conta, sobretudo nas áreas rurais, como é o

caso do nosso estudo, seriam as seguintes:

a) As debilidades das MPME39. As dificuldades financeiras e creditícias; a falta de capacidade diretiva empresarial; os problemas organizativos e de gestão, associados à

38 _{O autor vai mais além, quando afirma que não cabe qualificar a Terceira Itália como o paradigma do desenvolvimento local futuro, capaz de por}

fim ao centralismo e ao fordismo, quando se começam a constatar fissuras em seu funcionamento, provocada por uma progressiva desintegração social e cultural, que acarretam perdas de produtividade, flexibilidade e depreciação da mão-de-obra.

39 _{No que pese o fato de as MPME mostrarem um comportamento bastante favorável nos últimos anos, sua capacidade para influenciar o entorno é}

limitada, haja vista que não contam com as vantagens do oligopólio em que se movem as grandes organizações; não desfrutam de economias de escala tecnológicas (dada sua escassa capacidade financeira); nem tampouco contam com economias de poder que permitam obter vantagens

carência de visão e planejamento de longo prazo; a insuficiente vocação exportadora; os elevados custos relativos ligados à burocracia e à adaptação às mudanças da legislação; as dificuldades na promoção dos produtos e de contratação de quadros qualificados; a desinformação; a morosidade e o atraso nos pagamentos por parte dos clientes; a descontinuidade da qualidade, etc., conforma um mosaico de inconvenientes que corresponde a um panorama menos idílico do que, em princípio, caberia pensar, quando se exalta a capacidade reativa das empresas de pequeno porte;

b) As limitações vinculadas às estratégias institucionais nos processos de desenvolvimento local. Primeiramente, é importante apontar os problemas derivados da indefinição dos objetivos do planejamento estratégico e a freqüente falta de coordenação e conflito de competências entre as administrações. Em seguida, é necessário ter presente um conjunto de inconvenientes que recai sobre a atuação de cada ator social. Assim, conforme relata Castillo Hermosa (1994), como obstáculos que dificultam a atuação das autoridades locais, figuram: a falta de experiência; a insuficiência de recursos humanos, técnicos e financeiros; o desinteresse pelos problemas locais; a deficiente capacidade de mobilização

e a convivência com enfoques incompletos e obsoletos do local40. Como inconvenientes

que afetam as administrações regionais, destacamos a escassa autonomia financeira e a tendência de reproduzir a estrutura burocrática e hierarquizada do Estado. Por fim, no que concerne às autoridades nacionais, deve-se ter presente, principalmente num País de dimensões continentais como o Brasil, seu relativo distanciamento dos problemas e necessidades locais. Assim, alguns organismos supranacionais, no seu papel de meros observadores, apontam para uma falta de esforços na esfera da alta tecnologia (fora de alcance da maioria das áreas rurais) e o reduzido efeito de suas diretrizes sobre a política territorial dos Estados.

c) Limitações ambientais. O desenvolvimento sustentável, nos dias atuais, deve necessariamente estar embutido na filosofia dos modelos de desenvolvimento local. Um padrão de desenvolvimento que se fundamenta na utilização de seus próprios recursos

normativas ou capacidade de negociação em seus contratos. Nestas condições, sua principal base é a flexibilidade, isto é, sua capacidade para antecipar-se e adaptar-se ao entorno (YBARRA, 1996).

40 _{Nesse sentido, é importante a observação de Barquero (1988), quando alerta do perigo de que o desenvolvimento local e a promoção das}

iniciativas locais sejam percebidos como um apêndice da política regional, vislumbrando uma concepção redistributiva do desenvolvimento regional baseada no tradicional modelo de concentração/difusão. Assim, com freqüência, o desenvolvimento ainda é contemplado como um fenômeno do emprego e crescimento da produção e renda nas regiões pobres e não como progresso do território ou como solução dos problemas de uma área concreta.

reais e potenciais (entre eles os naturais e ecológicos) deve conter os mecanismos que evitem seu desperdício e esgotamento, conjugando harmoniosamente os objetivos de eficiência, de eqüidade e ambiental. A construção de tal harmonia, contudo, não corresponde unicamente às empresas e instituições locais (que, em regime de cooperação, atuarão de acordo com as normas vigentes e as diretrizes de política regional e nacional correspondentes); também a comunidade local, em geral, deve configurar-se como artífice através de uma maior tomada de consciência e da constituição de associações municipais, como podem ser, por um lado, as ONG – com o objetivo de sanar as assimetrias na informação e ineficiências no mercado e na provisão pública de bens e serviços, assim como denunciar os efeitos negativos da atividade econômica sobre o patrimônio natural – ou, por outro lado, em uma maior escala, os chamados Grupos de Ação Local (onde confluem responsabilidades políticas, sindicais, empresariais, cooperativas, entidades financeiras, associações culturais, ONG, etc.), concebidos como sociedades com capacidade financeira e comercial orientadas a reforçar, em um clima de consenso, o dinamismo e sustentabilidade do processo de desenvolvimento local. É importante ter em mente que a globalização da problemática ambiental leva a considerar a possibilidade de que o meio-ambiente se converta em uma importante fonte de vantagens competitivas, capaz de atuar como aparato restritivo de muitas atividades econômicas (particularmente do turismo e do setor agro-alimentar).

Todas estas considerações colocam em destaque que o desenvolvimento local não é uma panacéia milagrosa, capaz de resolver todos os problemas, em qualquer momento e lugar. Não obstante, estas observações não devem ser interpretadas como uma condenação antecipada de toda iniciativa de desenvolvimento local. Ao contrário, o conhecimento de tais limitações servirá de estímulo para a conversão de empresas de pequeno porte e dos SPL em instrumentos essenciais para uma nova política industrial, com vocação micro-territorial e para o estímulo da cooperação interempresarial e interinstitucional a nível local, como estratégia competitiva. Do mesmo modo que as grandes empresas têm deixado algumas brechas, no sentido de permitir oportunidades de êxitos para as MPME, não podemos negar a possibilidade de alguns espaços produtivos periféricos temerem os efeitos perniciosos das mudanças e das inovações.

Por outro lado, a situação de bem-estar que uma série de experiências de desenvolvimento local tem proporcionado para as pessoas, justifica, por si só, os estudos dos

agrupamentos produtivos, a possível emergência de um novo modelo de especialização flexível, a determinação e a análise de iniciativas de política industrial e uma ampla quantidade de questões colaterais, que seguirão constituindo, com toda segurança e por longo tempo, o centro a atenção de muitos pesquisadores (economistas ou não).

Assim, parte-se da afirmação de que o desenvolvimento local está condicionado pelo entorno externo, que pode ser, em parte, favorável ao mesmo. Trata-se de um marco de referência necessário para analisar suas restrições e potencialidades. Além disso, existe o convencimento de que as possibilidades de desenvolvimento local estão baseadas na facilidade de exploração do potencial dos recursos internos de um determinado espaço territorial. Por conta disso, as questões-chave a trabalhar são: como detectar, utilizar e ativar tais recursos que, genericamente apontados, podem redundar em criação de empresas e empregos, inovação tecnológica, redes de cooperação, formação de recursos humanos, desenvolvimento social, entre outros.

De acordo com vários especialistas, do conjunto dos recursos existentes, o capital social vem recebendo destaque considerável, haja vista que, de acordo com o entendimento, tal recurso é fundamental na forma de entender e aspirar aos processos de desenvolvimento locais bem sucedidos, tendo em vista que, segundo Putnam (1994), está associado ao grau de confiança existente entre os atores sociais de uma localidade. Estima-se que boa parte da diferença existente entre as regiões, cujos planos de desenvolvimento lograram êxito e os que não, pode ser explicada pelo surgimento e potencialização desse capital intangível.

Os agentes encarregados de impulsionar esse processo são tanto públicos como privados, resumindo-se basicamente nas autoridades locais, universidades, câmaras empresariais, centros de formação, agências de desenvolvimento local, entre outras que são importantes no processo de geração de confiança.