Constitui nossa preocupação neste ponto analisar qual o papel do novo Ministério Público na prossecução das finalidades do processo penal, mormente no que respeita ao cumprimento do direito fundamental à decisão em prazo razoável264.
261
Esta questão será melhor desenvolvida no VIII. Capítulo, ponto 1.
262 Em Portugal, todavia, a Associação Sindical dos Magistrados Judiciais (ASMJ) negociou um
seguro que cobre o pagamento de indemnização até 500 mil euros. MENDES, Paulo de Sousa, Lições de
Direito Processual Penal, pág. 110.
263 PIÇARRA, Nuno, A separação de poderes, ob. cit., pág. 194. 264
Para efeito do presente estudo importa levar em linha de consideração, que o legislador processual penal, empregou uma técnica legislativa de definição de alguns conceitos mais operatórios em toda a sua economia. Assim, e tendo em conta aquilo que vamos tratar, salienta-se aqui as alíneas b), c), e e) do art. 1.º do CPP-P. No que se refere a aquela primeira daquelas, para efeito do Código a como autoridade
99
Como disse e bem, JOSÉ SOUTA DE MOURA265 «seria uma ingenuidade confrangedora apostar só, ou demasiado, na consciência moral dos cidadãos para através dela se atingir a justiça que reclamamos. E então, teremos de recorrer sempre a quem, integrado no sistema, parte do aparelho, peça decisiva no serviço em questão, faça a justiça do caso. Referimo-nos obviamente aos juízes. Acontece que os juízes só julgam o que lhes for levado para que eles julguem».
Isso para dizer que, o Ministério Publico enquanto órgão legitimador do Estado para promover justiça junto dos tribunais, e portanto do poder judicial, é também responsável para fazer cumprir as finalidades do processo penal, mormente despachar os casos que lhe são chegados, o quanto possível, em tempo razoável266.
Por isso, se diz que o dever de cumprir uma justiça tempestiva imposto ao poder judicial não se aplica apenas aos tribunais, mas também ao Ministério Publico. Parafraseando aquele autor «(…) o Ministério Publico não foge a esse mal da falta de celeridade, pelo menos em alguns serviços. Com um agravante: é que o seu trabalho mais visível, a direção do inquérito crime, reclama por regra a participação de outros corpos profissionais, e no caso haver dificuldades, elas repercutem-se imediatamente no Ministério Público. E, isto não só em relação aos órgãos de polícia criminais, mas também nos atrasos crónicos de certos tipos de perícias»267.
É cabal dizer que a Constituição dispõe que a magistratura do MP faz parte do órgão de Soberania dos Tribunais/Poder Judicial – Título V – Capítulo IV (arts. 219.º e 220.º da CRP, e 225.º a 228.º da CRCV). O Ministério Público aparece configurado como representante do Estado e titular da iniciativa processual penal do poder judicial.
que cabem na sua competência»; órgãos de polícia criminal «todas as entidades e agentes policiais a quem caiba levar a cabo quaisquer atos ordenados por uma autoridade judiciária ou determinados por este Código; e, autoridade de polícia criminal «os diretores, oficiais, inspetores e subinspetores de polícia e todos os funcionários policiais a quem as leis respetivas reconhecerem aquela qualificação». Neste sentido, também, COSTA, José de Faria, «As relações entre o Ministério Público e a Polícia: a experiência portuguesa» Boletim da Faculdade de Direito, Coimbra, Vol.70, 1994, pág. 228. Também, importa referir que para o presente estudo, é de se levar em conta as reflexões de EDUARDO MAIA COSTA em, COSTA, Eduardo Maia, «Algumas reflexões (in)tempestivas em final de milénio», Revista
do Ministério Público, n.º 84, ano 21, (Out.-Dez.), Lisboa, 2000, ob. cit., págs. 7-13.
265 MOURA, José Souto de, Sobre Justiça e sobre o Ministério Público, págs. 5-6.
266 Sobre a origem, evolução e organização do MP, vide, entre outros, SILVA, Germano Marques da,
Direito Processual Penal Português, Noções Gerais, ob. cit., págs. 238-242, RODRIGUES, Anabela
Miranda, «O inquérito no novo Código de Processo Penal», in Centro de Estudos Judiciários, Jornadas de
Direito Processual Penal: O Novo Código de Processo Penal, Livraria Almedina, Coimbra, 1995, págs.
63-68.
100
Rege-se pelas normas e princípios estabelecidos na Constituição e, no Estatuto do Ministério Público (EMP), e pela Lei de Orgânica do Ministério Público (LOMP)268.
Assim, como na República Federal Alemã, o MP é o órgão responsável por proceder a investigação criminal (Beginn der Ermittlungen) e, não é, por conseguinte, parte no processo, porque está obrigado a mais estrita objetividade269. Goza de estatuto próprio e de autonomia, no sentido de autonomia funcional, em relação aos demais órgãos do poder mas os seus magistrados são hierarquicamente subordinados a Procuradoria-Geral da República (seu órgão superior)270. Também não tem qualquer dependência do poder político. Pauta-se pelos princípios da legalidade, objetividade e imparcialidade, sob pena da ilegalidade da sua atuação, omissão de um dever, constituir-se crime (crime de denegação da justiça – art. 369.º do CP-P, e 329.º do CP- CV)271.
A experiência demonstra que a demora nas fases de investigação criminal é, em larguíssima medida, causadora de uma grande percentagem da morosidade, assim como das prescrições, entre nós, vigente, pelo que também algo tem que mudar no MP e, é mesmo um campo onde de facto se faz necessário intervir. Um melhor funcionamento do MP, sobretudo no âmbito do processo penal, conduzirá a um melhor desempenho da justiça penal.
A questão que se coloca é: que papel tem assumido o Ministério Público junto dos tribunais? Qual a eficácia e a rapidez da investigação criminal de que o MP é responsável?
268
Em Portugal pela Lei n.º 47/86, de 15 de Outubro. Em Cabo Verdepela Lei n.º 136/IV/95, de 3 de Junho, com as alterações introduzidas pela Lei n.º 65/V/98, de 17 de Agosto e pela Lei n.º 2/VIII/2011, de 20 de Junho (EMMP) e Lei n.º 89/VII/2011 de 14 de Fevereiro (LOMP).
269
Citando ANTÓNIO AUGUSTO TOLDA PINTO, «o Ministério Público é o órgão de justiça e não de parte, integrante do tribunal e não a ele adere, atuando num processo acusatório que exprime uma conceção personalística do Direito Democrático do Estado». PINTO, António Augusto Tolda, ob. cit., pág. 69. Parafraseando, TERESA BELEZA, contrapondo ao direito anglo-saxónico, o Ministério Público não é no nosso Direito, em rigor, propriamente uma parte no processo. «Parte» no sentido que nós poderíamos usar a expressão no processo civil». Cf. BELEZA, Teresa, ob. cit., pág. 179. Também, PAULO DE SOUSA MENDES refere que, «o MP, no quadro da estrutura acusatória do processo penal, é essencial ao contraditório, mas não é parte do processo, já que não tem um interesse direto em demandar, mas prossegue apenas o interesse da justiça. Quanto muito, o MP é parte em sentido formal, enquanto titular do direito processual de ação, mas não parte em sentido material, enquanto titular de um interesse jurídico próprio. Parafraseando COSTA ANDRADE, se quisermos, o MP é assim uma «parte imparcial». Assim, MENDES, Paulo de Sousa, Lições de Direito Processual Penal, ob. cit., pág. 119. Finalmente, vide, FONSECA, Jorge Carlos, O Novo Direito Processual Penal de Cabo Verde, ob. cit., págs. 61-62.
270
ROXIN, Claus, ob. cit., pág. 174.
271 ALMEIDA, Cândida, «Que M.P. para a nossa realidade Democrática?» Procurador-Geral Adjunta
– DCIAP, in VI Congresso do Ministério Público e os novos desafios da justiça, SMMP, Évora, 21 a 24 Novembro, 2002, págs.71- 80, MENDES, Paulo de Sousa, Lições de Direito Processual Penal, ob. cit., pág. 115.
101
Partindo da doutrina de MARIA FERNANDA PALMA, no que respeita ao Ministério Público, as reformas processuais, por um lado, veio adulterar o seu papel, deixando praticamente o se e o como da investigação criminal para os órgãos de polícia criminal e, por outro lado, clarificar o papel do juiz de instrução, em face do Ministério Público, do juiz de julgamento e do juiz do recurso, enquanto juiz singular (Relator ou Presidente do Tribunal)272.
Na conceção do Ministério Público moderno, cabe aos magistrados ministerial obrigatoriamente por lei que lhes são imposto pela Constituição, pelo seu Estatuto, e pelo Código de Processo Penal, atuar com a preocupação de, ao mesmo tempo, o respeito pela legalidade democrática na investigação e na persecução penal dos processos-crime que estejam perante os tribunais, com a finalidade de restaurar a ordem abalada pela prática da infração penal, como também velar pela garantia dos direitos individuais do investigado ou acusado e do interesse público273.
Pensando ao largo do poder investigatório do Ministério Público na seara criminal, a adoção de um modelo processual penal de índole acusatório impõe o MP como órgão legitimador para conduzir a investigação e promover a acusação junto dos tribunais, zelando pela celeridade e efetividade da investigação e decidindo pela ação penal, pelo arquivamento ou pela requisição de diligências complementares. Melhor dizendo, à intervenção há de presidir as exigências de celeridade e de uma justiça tempestiva – tão incondicional como a do juiz.
E sendo o modelo acusatório do processo penal, incumbe ao MP no andamento da investigação criminal o ónus da imputação e o ónus probatório (arts. 48.º e 53.º do CPP-P, e 58.º e 68.º do CPP-CV). O próprio legislador ao atribuir a função de investigação criminal ao MP expressou manifestamente pelo caminho da legalidade, da verdade material, do carreamento de todos os autos relevantes à decisão da causa, sejam elas contra ou a favor do acusado.
O legislador processual penal português, optou por dividir o processo por uma fase denominada de «fases preliminares», correspondente a fase de investigação criminal, que subdivide-se em duas fases. Assim, temos a primeira fase de investigação
272 PALMA, Maria Fernanda, «Linhas estruturais da reforma penal. Problemas de Aplicação da Lei
processual Penal no tempo», (Texto correspondente à intervenção no Colóquio sobre a reforma do Código de Processo Penal de 2007, realizado na Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa) in org. António Menezes Cordeiro Pedro País de Vasconcelos e Paula Cota Silva, Estudos em Honra do Professor José
de Oliveira Ascensão, Vol. II, Coimbra, Almedina, 2008, págs. 1366.
273 Neste sentido, SILVA, Germano Marques da, Direito Processual Penal Português, Noções Gerais,
ob. cit., pág. 234, PALMA, Maria Fernanda, Linhas estruturais da reforma penal, ob. cit., pág. 1367, FONSECA, Jorge Carlos, O Novo Direito Processual Pena de Cabo Verde, ob. cit., pág. 83.
102
criminal – inquérito – dirigida pela magistratura do Ministério Público. Tarefa, por conseguinte nada fácil, tanto mais que, o MP se afirma como uma instituição que se encontra necessariamente dividida, na medida em que sobre ele impende um «ethos de polícia e de juiz». Ou seja, se quisermos ainda, o MP surge, neste contexto, como «elo de permeio» entre as atividades policiais e jurisdicional274.
O papel do Ministério Público não é de mera vigilância – a qual cabe plenamente ao juiz de instrução, mas de um «controlo-direção» da investigação, competência que se tende a esvaziar com o recurso excessivo às delegações de competências genéricas nos órgãos de polícia criminal275.
Com efeito, o MP é coadjuvado pelos órgãos de polícia criminal276 que são especialmente preparados e apetrechados para essa especifica tarefa (arts. 55.º e 56.º do CPP-P, e 69.º e 70.º e 306.º do CPP-CV); um juiz das garantias, interveniente no inquérito sempre que em causa esteja a contração dos direitos fundamentais do arguido e a instrução de competência do juiz277, com finalidade de confirmar ou infirmar a decisão final tomada pelo MP278.
Portanto, o MP dirige o inquérito, promove a investigação em coadjuvação dos OPC e exerce a ação penal (sua principal função)279, interlocutor judiciário da
274
COSTA, José de Faria, As relações entre o Ministério Público e a Polícia, ob. cit., pág. 22, MENDES, Paulo de Sousa, Lições de Direito Processual Penal, ob. cit., pág. 121, RODRIGUES, Anabela Miranda, O inquérito no novo Código de Processo Penal, ob. cit., págs. 62-63, MOURA, José Souto de, «Inquérito e instrução», in Centro de Estudos Judiciários, Jornadas de Direito Processual
Penal: O Novo Código de Processo Penal, Coimbra, Livraria Almedina, 1995, págs. 83-84.
275 Cf. PALMA, Maria Fernanda, Linhas estruturais da reforma penal, ob. cit., pág. 1368.
276 Numa perspetiva de direito comparado, sobre a função do MP assistido pelos OPC na fase
preliminar de investigação no sistema processual penal alemão, vide, entre outros, ROXIN, Claus, ob. cit., págs. 174-176.
277 Cabe ao juiz de instrução um poder de «controlo-avaliação» em contraste com o «controlo-
direção», que responsabilize pela investigação, o qual compete ao MP. PALMA, Maria Fernanda, Linhas estruturais da reforma penal, ob. cit., pág. 1368.
278
As normas relativas à validação da constituição do arguido (art. 58.º, n.º 1) ou à apresentação prévia do MP do resultado das escutas ordenadas pelo juiz [art. 188.º, n.º 9, al. a)] revelam que o MP reforça os poderes deveres de «controlo-direção» e a consequente responsabilização pela investigação. Por outro lado, o «controlo-validação» fica claramente reforçado no juiz de instrução, não podendo o MP recorrer contra o arguido da decisão daquele juiz sobre a prisão preventiva ou cabendo-lhe avaliar decisivamente a questão da publicidade do processo no inquérito (arts. 86.º, n.º 1, 219.º, n.º 1) ou ainda decidir do acesso dos autos (art. 89.º, n.º 2). Cf. PALMA, Maria Fernanda, Linhas estruturais da reforma penal, ob. cit., pág. 1368.
279 A promoção da ação penal pelo MP depende da natureza processual dos crimes. Há que distinguir
entre crimes públicos, semipúblicos (ou quase públicos) e particulares. Nos crimes públicos, o MP exerce a ação com total autonomia, ainda que os ofendidos, ou os seus representantes, possam tomar a posição de assistentes para influenciar o curso do processo. Nos crimes semipúblicos, a promoção do procedimento criminal pelo MP depende da queixa ou de participação do ofendido (arts. 49.º, n.º 1 do CPP-P, e 64.º, n.º 1 do CPP-CV),seguindo no resto o regime do procedimento nos crimes públicos, a menos que haja desistência da queixa, seguida de homologação pela entidade competente, o que fará cessar a intervenção do MP no processo (arts. 51.º, n.º 1 do CPP-P, e 66.º, n.º 1 do CPP-CV). Quanto aos crimes particulares, o procedimento criminal também depende de queixa ou de participação do ofendido,
103
magistratura judicial, no caso do juiz de instrução, tem o dever de acusar quando exista indícios suficientes de um crime e de seu autor(es), mas não só acusa, também representa a acusação no julgamento ( arts. 262.º a 267.º do CPP-P) 280.
O inquérito é sempre obrigatório logo que conhecer a notícia de um crime, ou seja, a notícia de um crime dá sempre lugar à abertura de inquérito (art. 262.º, n.º 2). O inquérito é dirigido pelo MP, assistido pelos órgãos de polícias criminal (art. 263.º do CPP), e a sua tramitação segue os termos dos arts. 267.º a 285.º.
Durante a investigação o OPC atua sob a orientação do MP e na sua dependência funcional do MP (art. 263.º do CPP-P, conjugado com o art. 56.º do referido dispositivo). O inquérito deve ser concluído num prazo máximo de seis meses, arquivando-o ou deduzindo acusação, se houver arguidos presos ou se sob obrigação de permanência na habitação, ou oito meses, se os não houver, salva exceções previstas no art. 215.º.
Em síntese, a função do MP enquanto titular da ação penal, traduz-se no poder-
dever:
i) abrir inquérito sempre que tenha a notícia de um crime (art. 262.º, n.º 2); ii) deduzir acusação sempre que tenha indícios suficientes de um crime de que certa pessoa foi o autor do crime (283.º, n.º 1, do CPP-P); ou
iii) arquivar logo que tiver recolhido prova bastante de se não tiver verificado crime, de o arguido não ter praticado a qualquer título ou ser legalmente inadmissível o procedimento (art. 277.º do CPP-P, conjugado com o art. 32.º da CRP)281.
Em termos comparativo, no sistema processual penal cabo-verdiano a competência do MP não muda. Cabe-lhe os mesmos deveres, supra, imposto pelo princípio da legalidade. O que muda é forma como as «fases preliminares» do processo penal estão estruturadas. Ao que parece o legislador preferiu substituir a denominação
além de que depende ainda da constituição de assistente e da dedução de acusação particular por parte deste (arts. 50.º, n.º 1 do CPP-P, e 66.º, n.º 1 do CPP-CV). No que respeita ao concurso de crimes públicos e semipúblicos ou particulares, segue-se o disposto nos arts. 52.º do CPP-P, e 67.º do CPP-CV. Por fim, no que respeita a crimes cometidos por titulares de certos órgãos políticos, também impõe-se restrições ao exercício da ação penal pelo MP (arts. 130.º e 157.º da CRP, e 132.º e 170.º da CRCV). Neste sentido, MENDES, Paulo de Sousa, Lições de Direito Processual Penal, ob. cit., págs. 120-121, SILVA, Germano Marques da, Direito Processual Penal Português, Noções Gerais, ob. cit., págs. 247 e segs.
280 RODRIGUES, Anabela Miranda, O inquérito no novo Código de Processo Penal, ob. cit., pág. 69.
Sobre isso, vide, também, A Lei n.º 21/2000, de 10 de Agosto – Lei de Organização da Investigação Criminal (com as alterações efetuadas pelo Decreto-Lei n.º 305/2002, de 13 de Dezembro e pela Lei 53- A/2006, de 29 de Dezembro).
281
Vide, entre outros, MOURA, José Souto de, Inquérito e instrução, ob. cit., págs. 99 e segs, SILVA, Germano Marques da, Do Processo Penal Preliminar, Lisboa, 1990, pág. 270.
104
inquérito para instrução correspondente a primeira fase preliminar de investigação cabo-verdiana, que na prática traduz-se nas mesmas funções do inquérito português (art. 301.º do CPP-CV).
A instrução, em regra, é sempre dirigida pelo MP, assistido pelos OPC, nos termos do art. 302.º, em consonância com o art. 306.º, todos do CPP-CV (ao passo que no processo penal português esta competência é atribuída ao juiz de instrução). O juiz só intervém pontualmente, a requerimento, para praticar, ordenar ou autorizar algum ato que, diz respeito aos direitos fundamentais ou assumir particular relevo na tramitação processual, que caia na sua competência exclusiva (arts. 307.º e 308.º). Tem lugar quando é conhecida a notícia de um crime, ou seja, a notícia de um crime dará sempre lugar a instrução (art. 307.º, n.º 1, conjugado com o art. 59.º, todos do CPP-CV)282.
As medidas mais inovadoras que têm sido adotadas respeita a competência do Ministério Público, com vista a imprimir uma maior celeridade e economia processual na resolução da criminalidade de pouca gravidade privilegiando a diversidade, o consenso e a oportunidade283. Essas medidas serão abordadas no momento oportuno deste trabalho.
Em Portugal, já fora consubstanciada outras iniciativas legislativas e regulamentares fora do CPP-P, que visam garantir uma maior celeridade e eficácia da atuação do MP.
É importante referir que a Recomendação Rec(2000)19 do Comité de Peritos sobre o Papel do Ministério Público no Sistema de Justiça Penal (PC-PR), adotada pelo Comité de Ministros do Conselho da Europa de 2000, em 6 de Outubro de 2000, e formado sob a égide do Comité Europeu para os Problemas Criminais (CDPC) determinou que o Ministério Público deve respeitar os direito e liberdades na CEDH, em particular os Direitos consagrados nos artigos 5.º e 6.º da referida Convenção284.
282
SILVEIRA, Jorge Noronha, ob. cit., págs. 258-261.
283 Assim, CAEIRO, Pedro, ob. cit., pág. 39.
284 A Recomendação procurou estabelecer e promover princípios comuns nas leis dos Estados-
Membros, sistemas e práticas com vista a harmonização das competências do MP no combate a criminalidade. Isto porque como ficou referido na recomendação existe vários modelos de MP nos 47 Estados-Membros do Conselho da Europa, fornecendo apenas uma vaga definição e não consegue sequer esclarecer a questão de pertença, ou não, dos agentes do MP à magistratura (Princípio 1.º – Funções do Ministério Público): «O «Ministério Público» é uma entidade encarregada de zelar, em nome da
sociedade e no interesse público, pela aplicação da lei, quanto ao incumprimento da mesmas implicar sanção penal, tendo em consideração os direitos individuais e a necessária eficácia do sistema de justiça penal». Ainda segundo a Recomendação, o próprio conceito de autoridade responsável pelo procedimento
criminal com os alegados criminosos é duplo na europa, porque as suas raízes subjazem em dos sistemas principais, assentes em bases diferentes: o modelo francês do «ministério público» confiando o quase monopólio do procedimento criminal a agentes públicos, dentro de um sistema inquisitório; e, o modelo
105
Igualmente, determina que o MP no exercício das suas funções deve zelar para que o sistema de justiça penal funcione tão expeditamente quanto possível285.
Dai a razão de se verificar uma tendência comum das reformas mais intensas dos sistemas jurídicos processuais penais europeus incidirem no âmbito das faculdades do MP286.
A Lei n.º 72/2015, de 20 de Julho que define os objetivos, prioridades e orientações de política criminal para o biénio de 2015-2017287, em cumprimento da Lei n.º 17/2006, de 23 de Maio (Lei Quadro da Política Criminal) e cujo art. 6.º, em relação à pequena criminalidade, prevê que os magistrados do Ministério Público privilegiam, no âmbito das suas competências e de acordo com as Diretivas e instruções genéricas aprovadas pelo Procurador-Geral da República
Em seguimento, a Procuradoria-Geral da República estabeleceu um conjunto de Diretiva, com a aplicação de diversas medidas com vista a ampliar a aplicação dos institutos criados pelo Código de Processo Penal para a resolução de crimes de pequena e média gravidade, entre as quais, a suspensão provisória do processo e o processo sumaríssimo, diretivas e instruções genéricas que vinculam os magistrados do