Novos procedimentos nas operações urbanísticas particulares

No subcapítulo anterior foi abordada a legislação vigente para operações urbanísticas promovidas por entidades públicas. Mantendo a mesma lógica propõe-se uma análise teórica por força da introdução da componente ambiental na fase de projeto, forçada por normas europeias de redução de emissões.

Seguindo a linha condutora do trabalho, em seguida será indicada uma possível forma de abordagem de peças e procedimentos, que abrange a fase de submissão do processo com a introdução dessa componente importante da análise da sustentabilidade das operações urbanista, com o efetivo interesse para os contribuintes em termos de TMU e IMI. Aproveita- se a oportunidade para passar por diversas considerações importantes com a entrada de mais um componente (metodologia de desenho), e em que medida poderá facilitar a entrada desta componente ambiental.

Importa por isso fazer um pequeno enquadramento genérico das operações que compõem o atual sistema. É comum que, a toda a operação urbanística prevista no RJUE esteja associada a um pedido formal, escrito ou submetido via digital, sujeito a análise por parte dos serviços internos afetos aos mais variados assuntos técnicos.

Intrínseco aos pedidos acima referenciados, estão as taxas de apreciação de qualquer pedido formal efetuado pelos promotores. Apreciação feita, aprovação concedida, pelas razões

explicitadas no capítulo 3.2., é comum a atribuição da taxa municipal pela operação a realizar, dada a sua relação com a manutenção ou realização das infraestruturas e serviços públicos.

Figura 23 – Metodologia proposta para procedimentos

Mas não será correto assumir esta taxa urbanística como obrigatória. Se for colocado um caso especifico objeto de licenciamento municipal, em que não acarreta sobrecarga para as infraestruturas públicas, pode questionar-se o seu pagamento.

Será no entanto imprudente não “taxar”, pelo historial do urbanismo nas ultimas décadas, em que o modelo de financiamento local assenta também na receita obtida pelas operações que se realizam dentro dos limites do município, embora também muitas operações urbanísticas (infraestruturas e equipamentos) que se realizam numa determinada região e terão impacto nos municípios vizinhos.

A ideia de uma formulação nova base de cálculo é por isso bastante ambiciosa, e torna-se

Operação

urbanística

Plataforma de submissão Introdução de conceito de sustentabilidade

REDEFINIÇÃO DOS PROCEDIMENTOS EM OPERAÇÕES URBANÍSTICAS

IMPACTO NAS TAXAS MUNICIPAIS

especificidades várias que são reconhecidas por cada m2 de território. Perante esta abordagem, incute-se uma nova forma de ver a orgânica dos processos de análise e decisão, antevendo a possível introdução de uma nova metodologia de projeto, bem como os novos desafios.

Por designação do RJUE, as operações urbanísticas são definidas por: - Obras de construção;

- Obras de reconstrução com ou sem preservação de fachadas; - Obras de ampliação; - Obras de alteração; - Obras de conservação; - Obras de demolição - Obras de urbanização; - Obras de loteamento;

- Trabalhos de remodelação de terrenos; - Obras de escassa relevância urbanística

Existe ainda o conceito de edificação e operação urbanística. Edificação é materializada pelos vários dos conceitos mencionados acima, onde seja incorporada no solo qualquer ocupação permanente (impermeabilizante). Operação urbanística é um conceito mais lato e abrangente, que consiste em materializar uso no solo ou edificações.

O RJUE em vigor, na sua última redação e conforme descrito no subcapítulo 3.5, teve como principal função a introdução dos sistemas electrónicos de desmaterialização de processos, a simplificação de procedimentos administrativos, promoção das responsabilidades de cada interveniente, simplificar relações entre diferentes órgãos públicos, introdução da sensibilização para recurso a energias renováveis, entre outros pequenos ajustes. Antes de justificar a peça de procedimento que está na origem da proposta, pretende-se mais um contributo, que será o de antever o que introduzirá uma metodologia BIM nos processos de licenciamento, e em que medida pode ser um fator de aceleração dos licenciamentos, todas as vertentes acima mencionadas.

Aproveitar o BIM para se discutirem novos procedimentos e fluxos de trabalho é bastante importante para a administração, seja no contexto do urbanismo seja noutro qualquer âmbito

de estudo. Repare-se ainda que para a visão de projetistas, será sem dúvida acelerar todo o processo como se tentará expor de seguida.

No capítulo anterior já se falou de um possível standard quanto à abrangência de BIM nos processos de concurso público. A abordagem referida por Taborda, indicada no contexto da submissão de projeto de concurso público parece ter muitos pontos em comum com operações privadas, porem no domínio de DO e técnico. Ora, nos casos em que não exista a adjudicação a um construtor, o projeto surge de um contrato entre o DO e projetista. A alteração de procedimentos centrar-se apenas na fase de licenciamento, pela complexidade de análise ao tema nas fases seguintes das operações. Induz-se para a fase inicial de utilização a introdução de um procedimento técnico que certifique que o projeto foi cumprido.

Reforça-se portanto a ideia incorporada no subcapítulo 3.5, em que todas as operações urbanísticas devem ser submetidas por:

A figura seguinte traduz os passos habituais que o projetista atravessa, questionando-se o que se propõe. Sumariamente, numa fase inicial de contatos prévios, o projetista interpreta os desejos do DO, que posteriormente submeterá às entidades públicas licenciadoras, enquadra legalmente o pretendido e inicia o processo de execução do projeto. Submetido e aprovada a fase de arquitetura, são solicitados todos os restantes projetos previstos em portarias diversas, mediante legislação diversa e complexa. Aprovados estes, estará a operação em condições legais de ser executada, mediante o pagamento da TMU correspondente. É executada, comunicado a conclusão da mesma às entidades licenciadoras e obtida a correspondente autorização de utilização, variando consoante as operações a executar.

Plataforma única de submissão de operações urbanísticas, de qualquer natureza, com base em sistemas de informação geográfica, que fará o devido encaminhamento para os respectivas entidades licenciadoras para materialização fisica das mesmas.

PLATAFORMA?

GREEN?

•idealização do conceito do DO •apuramento das condicionantes •verificação das exigencias legais

Conceção •RJUE •entidades externas •procedimentos Enquadramento legal •peças escritas •peças desenhadas

•consulta entidades externas (se necessário) Projeto de arquitetura •projetos de engenharia •consulta de entidades •comportamento energetico •comportamento ambiental Projeto de Especialidade

•materialização da op. urb. Aprovação Final -

TMU

TAXA?

Figura 24 – Visão tradicional VS novos paradigmas

No presente capítulo incide-se também o estudo na repercussão de introdução de novo método de projeto na fase administrativa. Propõe-se mais uma iniciativa em favor da transparência a nível nacional, por exemplo através da criação duma plataforma informática nacional disponível a todos os investidores para que possam simular os seus custos com operações urbanísticas. Esta plataforma assenta sob o modelo (das operações urbanísticas) que inclui

todas as opções técnicas, podendo pois refletir opções de projeto e tentativas reais de proteção do ambiente.

Ainda, tenta corrigir-se a dependência rígida do coeficiente de localização dos sistemas SIG através de novas bases de dados com as novas dinâmicas atuais. Será também abordado o que modelo é capaz em termos de armazenamento da mais diversa informação, toda ela qualitativa, mais até que a abordagem quantitativa. Espera-se que com a introdução de BIM não exista necessidade de circulação em papel, física, ressalvando que atualmente tal já é explícito na lei mas que não está a ser aplicado na íntegra. Toda a documentação prevista para esta operação estará implícita no modelo, pode ser aditada pelos subscritores do modelo e extraída em qualquer instante por parte das entidades públicas que são consultadas.

O art.º 6º do RJUE define as obras de escassa relevância em que não é obrigatório projeto para aprovação nas entidades licenciadoras. Qualquer alteração neste tipo de operações será difícil a implementação de alguma regra. Para impor algo vinculativo sem controlo de entidades licenciadoras, teria de se intervir junto das áreas de produção de materiais, de comercialização, o que induz um peso excessivo da regulamentação.

Por forma a evitar-se esta nítida intromissão no mercado, aproveitando já regulamentação ambiental para os produtos de construção e controlo das matérias-primas destes materiais, não deverá obrigar-se à certificação ambiental das empresas produtoras. Serão custos que inviabilizam inovações neste domínio, e constituem entraves aos atos de reabilitação ou remodelação de pequenas dimensões. As próprias DAP possuem custos elevados e com retornos elevados para as empresas, na ausência de regulamentação adequada para o mercado europeu.

No entanto, ao optar-se pela promoção de incentivos aos promotores é mais apelativo, que seria a redução efetiva nos impostos diretos sobre os imóveis. Aqui sim poderia intervir-se de uma forma transparente e administrativamente mais eficaz, demonstrando facilmente a perceção de contrapartida para os proprietários caso investissem em soluções construtivas mais sustentáveis. Ora, não só teriam benefícios fiscais de longo prazo, anualmente pelo menos, como dinamizariam áreas comerciais e até recursos humanos especializados neste domínio. Sobre esta premissa, o mesmo princípio advém das novas construções, isto é,

da operação, promove as boas práticas e a certificação técnica final, ao invés do imposto pontual que será a TMU.

Concretamente, estas operações de melhoria das condições de habitabilidade como não estão sujeitas a controle por parte da administração, poderão os proprietários querer obter atualizadas autorização de habitabilidade ou ocupação.

Para incentivo à adoção de medidas ambientais nessas intervenções, preparam-se mecanismos de avaliação, sem encargos para a administração, deixando-se funcionar o mercado, em que atribuem avaliações aos imóveis com vista a novas avaliações para tributação mais justa pela AT.

Para se materializar isto numa qualquer operação urbanística, mediante contexto atual sem introdução de qualquer alteração, é possível por meio de tradicionais peças escritas e desenhadas, subscritas por técnicos qualificados e liquidando as taxas de apreciação em regulamentação nacional/local. Bastaria uma alteração à portaria que abrange as peças de projeto. O art.º 6-A necessitará portanto de uma nova redação com vista à introdução destes novos pressupostos. O regulamento técnico que prevê este projeto de análise de sustentabilidade é definido pela tutela e publicado em diário da república. Ao introduzir-se esta componente, pode também remeter-se para regulamento municipal algumas recomendações, aplicando peças de projeto que os municípios entendam pertinentes ao efeito.

O art.º 8-A necessitará portanto de uma nova redação com exemplo introdução da metodologia de projeto com base em modelos digitais. O papel de gestor de procedimento poderá manter-se (art.º8º).Esta base de submissão possuirá identificação georreferenciada, a fim de se estabelecer base de conexão do modelo com sistemas de localização de todas as entidades intervenientes nos licenciamentos, a fornecer por exemplo pelas CCDR. Entidades gestoras dos sistemas de hidráulicos por exemplo, permitirão todas as trocas de informação acerca de linhas de referência da operação urbanística a realizar, neste caso, ou noutros mais complexos, por exemplo obras de infraestruturas viárias, com planos das vias, localização e profundidade das redes, trabalhos de remodelação de terreno, etc.

O art.º 13º-A no n.1 indica esta possibilidade e indica a capacidade de coordenação dessas comissões. O n. 2 também reforça o uso da plataforma informática.

Todas as deliberações (art.º 16º) sobre os projetos devem incidir sobre estas plataformas integradas de projeto, pois o projetista é alertado de imediato sobre possíveis alterações a que terá de acorrer para sua aprovação, diminuindo-se tempo de comunicações escritas.

O art.º 24º deverá incluir cláusulas de sustentabilidade, a indicar previsivelmente em regulamentação específica para o efeito, em anexo ao regulamento municipal de urbanização e edificação.

Julga-se ainda importante alterar os pressupostos do art.º 60º, para edificações existentes. Dados os avanços tecnológicos existentes, quer de projeto, quer de soluções construtivas e materiais. Parte importante de todo o processo será sem dúvida a autorização de utilização dos imóveis, no caso de edifícios. O art.º 63º abrange este pedido, e deverá atender ao explícito da redação, em que o Diretor Técnico de Obra indica o cumprimento de todas as normas legais e regulamentares aplicáveis, nas quais se incluem as de sustentabilidade.

Deverão ser ainda reformulados os princípios de realização de vistorias, quanto ao rigoroso cumprimento das mínimas condições de sustentabilidade a propor para as operações urbanísticas em causa. Deverão também ser estudadas sanções em casos de incumprimento de normas de sustentabilidade (art.º 99º).

Relativamente à introdução do projeto de análise de sustentabilidade, e à semelhança do subcapítulo anterior, será um processo cujo conteúdo variará mediante a operação urbanística, pelo que não se distinguirá tecnicamente para todos os procedimentos que o RJUE possui, muito menos por operação urbanística. Deve por isso ser introduzido nos artigos n. 7, 9, 11, 12,13, 14, 16 e 17. Estes descrevem toda a documentação obrigatória a cada operação urbanística, e que devem receber esta nova componente.

Genericamente, para todas elas será de requerer projeto referido, contudo em informações prévias deverá abordar-se apenas as dimensões e a indicação prevista de nível de sustentabilidade mínimo a exigir pelas entidades licenciadoras, ou a indicação de linhas gerais a abordar do parte dos promotores, como as três premissas previstas no final do subcapítulo anterior.

utilização, à semelhança dos restantes que são atualmente exigidos. Será o comprovativo de que as operações possuíram acompanhamento adequado durante a sua execução e a garantia das entidades públicas pelo respeito pelas normas regulamentares segundo os critérios de sustentabilidade propostos em projeto.

Assim, no art.º 15 da portaria deve conter no seu n. 1, a exigibilidade de um certificado de avaliação de sustentabilidade, por forma a comprovar o cumprimento pelas normas legais aplicáveis a este nível.

Com as ligeiras alterações introduzidas julga-se dar um valor acrescido ao projeto de sustentabilidade, e a tentativa de indexação da sustentabilidade à TMU, que será abordada nos subcapítulos seguintes. Nos atos de receção provisória de infraestruturas deverá ser criado um mecanismo que simule o efeito das alterações introduzidas pela execução das mesmas.

Relembra-se que, ao nível de das novas metodologias de desenho técnico com base na construção paramétrica permitirão associar maior e melhor informação sobre todos os elementos individuais dos modelos, logo, será possível a construção de plataformas de certificação (por objetos) com o objectivo de verificar partes ou a totalidade do modelo digital, e se este está em conformidade com os demais regulamentos em vigor.

A abordagem de Martins (2009) sugere uma metodologia informática para esta verificação automática. No seu estudo explica o contexto de partes ou modelo parcial. Uma operação urbanística (comunicação prévia) de uma moradia por exemplo, pressupõe a existência de todas as infraestruturas públicas necessárias. Ora, com o sistema de referenciação padronizado e acessível por todas as entidades, será de esperar que, a nível informático existam processos de identificação dessas coordenadas da localização do modelo, logo o modelo terá essa informação geográfica como referência. Mesmo que não se possua a referenciação automática, é de consulta facilitada via electrónica e digital.

Se o recurso físico de dados deixará mesmo de ser necessário, pela flexibilidade de novas plataformas, estas também possibilitarão o andamento dos trabalhos “as built”, onde os serviços municipais ou entidades externas (abastecimento de água, energia, gás e outras) serão solicitados para verificação/execução de trabalhos em tempo adequado, evitando consumos de recursos e tempo. A iniciativa de livro de obra digital está já prevista mas na prática não tem o

uso adequado, pelo que as estas ferramentas obrigarão à fiscalização efetiva dos agentes envolvidos na construção.

Uma das razões que impelem para a utilização destas plataformas é a possibilidade de introdução de melhores ferramentas de avaliação de sustentabilidade das operações urbanísticas. O recurso a ferramentas digitais tem sempre grande impacto no meio técnico, mas permitiria introduzir desde logo na fase de projeto e na obtenção de avaliação das operações, logo, uma base importante para auxílio às entidades públicas quanto à gestão da enorme quantidade de informação que será introduzida por força deste tipo de procedimentos técnicos (veja-se o que aconteceu com a introdução da certificação energética). Conforme subcapítulo anterior, apresenta-se na tabela seguinte as alterações propostas ao RJUE com vista ao cumprimento dos objetivos propostos.

Tabela 3 – Proposta de alteração ao RJUE

ALTERAÇÕES PROPOSTAS

Art.º Redação atual Redação proposta

6º-A, n.7

Não aplicável. O requerente, voluntariamente, pode dar conhecimento à câmara municipal, das obras referidas nas alíneas a), g), h), devendo instruir com:

a) A localização georreferenciada da construção;

b) Memória descritiva sumária; c) Projeto de análise de sustentabilidade, quando aplicável, subscrito por técnico que declare o cumprimento as normas legais e regulamentares aplicáveis ao projeto; d) Projeto térmico, quando aplicável. 8º-A,

n.4

1 - A tramitação dos procedimentos previstos no presente diploma é realizada informaticamente, com recurso a um sistema informático próprio, o qual permite, nomeadamente:

a) A entrega de requerimentos e comunicações;

b) A consulta pelos interessados do estado dos procedimentos;

c) A submissão dos procedimentos a consulta por entidades externas ao município;

d) Disponibilizar informação relativa aos procedimentos de comunicação prévia admitida para efeitos de registo predial e matricial.

2 - O sistema informático previsto neste artigo é objecto de portaria conjunta dos membros do Governo responsáveis pela justiça, pela administração local e pelo ordenamento do território.

3 - A apresentação de requerimentos, outros elementos e a realização de comunicações através de via electrónica

1-... 2-... 3-... 4- Sem prejuízo no disposto na alínea anterior, a via eletrónica deverá ser compatível para a submissão de projetos em plataforma digital, com formato IFC ou equivalente para peças desenhadas.

13º-A 1 - A consulta de entidades da administração central, direta ou indireta, do sector empresarial do Estado, bem como de entidades concessionárias que exerçam poderes de autoridade, que se devam pronunciar sobre a operação urbanística em razão da localização, é efectuada através de uma única entidade coordenadora, a CCDR

territorialmente competente, a qual emite uma decisão global e vinculativa de toda a administração.

2 - A CCDR identifica, no prazo de cinco dias a contar da recepção dos elementos através do sistema previsto no artigo 8.º-A, as entidades que nos termos da lei devam emitir parecer, aprovação ou autorização de localização, promovendo dentro daquele prazo a respectiva consulta, a efetivar em simultâneo e com recurso ao referido sistema informático.

3 - As entidades consultadas devem pronunciar-se no prazo de 20 dias, sem possibilidade de suspensão do procedimento.

4 - O prazo para as entidades consultadas se pronunciarem é de 40 dias, sem possibilidade de suspensão do

procedimento, nos casos:

a) De obra relativa a imóvel de interesse nacional ou de interesse público;

b) De operações urbanísticas a realizar em área integrada na Rede Natura 2000, nos termos do n.º 3 do artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 140/99, de 24 de abril, alterado pelo Decreto-Lei n.º 49/2005, de 24 de fevereiro, ou em área integrada na Rede Nacional de Áreas Protegidas, nos termos do n.º 7 do artigo 23.º do Decreto-Lei n.º 142/2008, de 24 de julho, sempre que a emissão de parecer aí prevista se inclua em algum dos pedidos ou procedimentos

previstos neste diploma.

5 - Caso não existam posições divergentes entre as entidades consultadas, a CCDR toma a decisão final no prazo de cinco dias a contar do fim do prazo previsto no número anterior.

6 - Caso existam posições divergentes entre as entidades consultadas, a CCDR promove uma conferência decisória e toma decisão final favorável, favorável condicionada ou desfavorável no prazo de 20 dias.

7 - Na conferência decisória referida no número anterior, as entidades consultadas são representadas por pessoas com poderes para as vincular.

8 - Não sendo possível obter a posição de todas as entidades, por motivo de falta de comparência de algum representante ou por ter sido submetida a apreciação alguma questão nova, os trabalhos da conferência podem ser suspensos por um período máximo de cinco dias. 9 - Quando a CCDR não adopte posição favorável a uma

No documento Redefinição dos procedimentos em operações urbanísticas (páginas 156-168)