O decreto-lei 18/2008, de 29 de janeiro, que aprovou o novo Código de Contratos Públicos (CCP) revogou o decreto-lei n. 59/1999, de 3 de março, e introduzindo alterações profundas aos diplomas em vigor, que datavam da década de setenta (Leitão, 2011). Foram assim respeitadas as diretrizes comunitárias no que respeita a empreitadas de obras, de fornecimento e de serviços no setor público, muito por culpa das atuais exigências das edificações e novas tecnologias, que requereram também novos mecanismo financeiros, resultando assim numa evolução qualitativa assinalável.
Mesmo com esta importante evolução, ficaram sem análise adequada a regulamentação sobre as fases de projeto anteriores à fase de execução, que perante o exposto no capítulo anterior, é fundamental à sistematização dos projetos de qualquer obra. Neste sentido, o referido diploma teve já as seguintes alterações:- Decreto-Lei nº 278/2009, de 2 de outubro;
- Lei n.º 3/2010, de 27 de abril, com início de vigência em 1 de setembro de 2010; - Decreto-Lei n.º 131/2010, de 14 de dezembro, com entrada em vigor 30 dias após a sua publicação,
- Lei n.º 64-B/2011, de 30 de dezembro, com início de vigência em 1 de janeiro de 2012,
- Decreto-Lei n.º 149/2012, de 12 de julho, com início de vigência em 11 de agosto de 2012.
Mediante este diploma, surge a portaria n. 701-H/2008, de 29 de julho, que aprova o conteúdo do programa e do projeto de execução, bem como procedimentos a adotar na elaboração e faseamento de projetos e obras públicas, o conteúdo das peças de projeto de instruem o procedimento administrativo e a classificação das obras por categorias, com instruções para a elaboração de projetos de obras. Quer o diploma, quer a portaria serão alvo de análise no subcapítulo 4.2.
A diferenciação entre obra promovida por dono de obra pública e privada está relacionada com a secundarização dos procedimentos legais relacionados com licenciamento, em favor dos prazos de consignação e de execução de obras mais curtos. Ora, tal não corresponde com a mesma proporcionalidade quando exigível aos privados o estrito cumprimento da legislação
em vigor. Casos como centros escolares, bibliotecas, centros de investigação, lares, entre outros, são de facto iniciados e concluídos sem as necessárias licenças que decorrem de imposição legal. Tal justifica a obrigação às empresas que executam o envolvimento técnico das tarefas que executam e que estarão diretamente relacionadas com o projeto de execução. Com o decorrer do tempo verificaram-se situações alvo de menor transparência que se prende com o simples facto de as obras não poderem ter alterações de preço base, mesmo quando se detetam necessidades de alteração. Assim, promove-se trabalho dos projetistas sem expressa responsabilidade dos mesmos, conduzindo à manutenção de valores de honorários injustos para alteração de pressupostos iniciais e sem responsabilidade dos mesmos.
Nesta assunção, o que se verifica na prática é a criação de novas empreitadas de concursos limitados a fim de cobrir estes custos não previstos, muitas vezes com qualidade inferior. Em vez de se atuar do lado dos procedimentos para se eliminarem os fatores potenciadores de erros e omissões em projeto, estes são encobertos, ou então promoverão apenas a culpabilização das empresas construtoras do que não correr bem.
Como não se verifica esta análise prévia, limita-se assim a capacidade dos interessados em deteção de erros e omissões, potenciando-se os mesmos na fase de execução, o que às célebres derrapagens do custo final, ou caso tal não se verifique, adotam-se soluções de contrapartida que habitualmente leva à derrapagem em termos de prazo final. Esta ligeireza que muitas vezes se verifica nos procedimentos torna especial gravidade quando se elevou ao limite de quase 5 milhões de euros permitidos pelo CCP, não se compreendendo portanto que, obras de empreitada, quaisquer que sejam, não possuam o mesmo grau de análise procedimental e rigor técnico implícito às mesmas. Incumbe ao promotor público o cumprimento escrupuloso da lei, mais ainda por dever impor os princípios da concorrência, transparência e igualdade entre concorrentes aos serviços que promove. Este autor refere ainda, e citando a Confederação Portuguesa da Construção e Imobiliário (CPCI, 2011), que a adjudicação de qualquer obra pública deve estar acima de qualquer suspeita e que tal só será possível com regras transparentes e capazes de potenciar concorrência entre empresas. Desta opinião partilha ainda o Tribunal Constitucional em diversos acórdãos, e sugere que seja definido o programa de concurso de forma adequada.
A cultura predominante deverá ser substituída pela cultura proactiva, embora se possua consciência de que poderão estar em causa certos grupos profissionais. Deve por isso salvaguardar-se numa primeira fase a formação adequada dos profissionais, bem como o tempo necessário para a evolução pessoal de cada um, evitando despedimentos, incutindo mais ainda a cultura de formação continua e adaptativa face aos novos desafios, deixando às
Programa preliminar
Documento fornecido pelo dono de obra ao
projectista: - objetivos - orgânica e funções - condicionalismo financeiros e prazos de execução indicado Programa Base Elaborado pelo projectista, a partir do programa preliminar: - visando a verificação da viabilidade da obra e do estudo de alternativas - posterior aprovação aou revisão pelo dono de
obra - base ao desenvolvimento das fases seguintes do projecto Estudo prévio Documento elaborado
pelo projectista, depois de aprovado o programa
base: - visando a opção que
melhor se ajusta ao programa base, essencialmente no que respeita à concepção geral da obra Anteprojeto Documento a elaborar pelo projectista, correspondente ao desenvolvimento do estudo prévio aprovado
pelo dono de obra, destinado a assentar em definitivo as bases a que
deve obedecer a continuação do estudo sob a forma de projecto
de execução
Projeto de execução Documento elaborado
pelo projectista, a partir do estudo prévio ou anteprojecto aprovado
pelo dono de obra, destinado a facultar todos
os elementos necessários à definição rigorosa dos trabalhos a executar
instituições o poder de implementação das suas próprias orientações municipais para novas metodologias de gestão de operações urbanísticas, com a inclusão da componente ambiental em todas elas.
Figura 19 - Esquema resumo dos passos de implementação de interoperabilidade (Ribeiro, 2012)
Estes tópicos de estudo foram apresentados por Taborda (2012), e foram explicados ainda casos de sucesso na implementação de metodologias internas de apoio ao cálculo da componente ambiental do ciclo de vida dos edifícios. Em diversos países está também bem definida a hierarquia de responsabilidades neste domínio. A Alemanha possui já metas bem
Reconhecer a necessidade de mudar
Identificar parceiros adequados
Revisão legal dos contratos IPD
Revisão dos incentivos nas estratégias
Desenvolver fluxos de trabalho
Estabelecer a documentação e as normas do uso de BIM
Discutir oportunidades
públicos, através da análise integrada do seu ciclo de vida, principalmente em projetos posteriores a 2008.
Num acórdão de 2013 (n. 9/2013) sugere o equilíbrio entre a qualidade técnica e proposta de preço, pois se o CCP remete para a proposta financeira mais vantajosa, esta tem sido a premissa com mais peso para a tomada de decisão sobre propostas de adjudicação, sem consulta dos critérios tomados em consideração para o preço em causa. Sugere portanto que se estabeleçam regras de avaliação de propostas que sejam suscetíveis de conduzir a alteração do resultado financeiro do contrato em apreço.
Poderia ser uma abordagem inicial muito positiva, à semelhança do que acontece na Holanda e a Finlândia, a imposição de metodologia BIM a partir de concursos públicos acima de um determinado valor.
Em Portugal, as consequências iniciais recaem no caminho mais fácil, ou a opção por várias empreitadas de menor valor, ou surgiriam rapidamente cláusulas de exceção de nível de tempo para que fosse excluída essa hipótese. Ainda seria de esperar que numa primeira fase, apenas as grandes empresas, com maiores recursos, se propunham a efetuar propostas, dada a maior experiência com esta metodologia, e mesmo a nível internacional.
O que tradicionalmente tem acontecido é que, em concursos internacionais de grande orçamento ou de grande complexidade, as empresas recorrem à metodologia BIM para obter melhores resultados. Mesmo assim, incumbe ao DO mandar executar essas simulações, caso não emita os concursos com um modelo base.
Figura 20 - Fases do ciclo de vida em operações urbanísticas com interoperabilidade (IPD) Caso o estado e os seus organismos não possuam meios e recursos para emitir a concurso, esta deverá ser uma forma de aperfeiçoamento das peças e propostas por parte das empresas concorrentes. No caso dinamarquês, são as entidades adjudicatárias que, projeto a projeto, indica a quantidade de informação a atribuir aos objetos, ou seja, cria a baliza do preço máximo e indica a biblioteca de características dos objetos do modelo por si fornecido. É privilegiado o formato IFC para esta transmissão de dados. Em vários casos, as estimativas já se baseiam parcialmente no modelo BIM obtido ou fornecido, pois obtêm-se relatórios de quantidades facilmente e pedidos de preços são instantâneos para os fornecedores em formatos digitais open source.
As potencialidades que a plataforma BIM possui já são amplamente debatidas, oferecendo a possibilidade de uma prévia análise de incompatibilidades nos pontos mais sensíveis. Aquando dos concursos públicos poderemos enveredar por duas posições distintas da administração:
- Introdução do modelo completo conforme desejado. - Introdução de critérios base para a obra.
IPD Concurso Construção Utilização Manutenção Demolição Desconstrução
Área de
intervenção
Nestas duas hipóteses devem ser analisadas com cuidado e exemplificadas de forma autónoma, contendo ambas os pressupostos ambientais bem definidos.
A primeira apresenta-se como ideal e transparente para as empresas, em que o mercado e a competitividade ditarão o vencedor, com os fatores de seleção estabelecidos em concurso, e sem nenhuma interferência no modelo por parte das empresas, ou seja, não terão qualquer encargo com a execução do mesmo. Mesmo assim, deverão ser alvo de análise detalhada pela possibilidade de erros e omissões que o modelo possa conter, definidas atualmente no CCP como da responsabilidade do vencedor.
A segunda acarreta bastante mais responsabilidade para as empresas concorrentes, atualmente concursos mais afetos a debate público de ideias para um determinado local, muitas vezes simbólico para a cidade, região ou país. São concursos conceptuais, de arrojo e cuja história (e orçamento) podem proporcionar algo diferente e inteiramente novo. Aqui o tempo despendido é da inteiramente da responsabilidade dos concorrentes, na apresentação de ideias modelo, essencialmente de visualização, volumetrias, formas, até uma ideia de custos muito globais e tempo. Assim acontece em várias partes do mundo. Podem ter diversas fases, sub divididas, mas nunca impor como apresentação inicial as soluções construtivas em cadernos de encargos ou projeto de execução. Aí a ideia sai completamente distorcida e dá indícios de outro tipo de concurso.
Como os projetistas estão incluídos em todo o concurso e desde cedo, quanto mais cedo se criarem as condições para aprovação do DO melhor. Esta simplificação terá certamente regras definidas a nível de detalhe de informação, contudo pode definir-se o nível de detalhe para projeto, LOD (Level of Development, ou Level of Detail). Esta designação LOD corresponde à quantidade e tipo de informação que é armazenada. Foi implementada pela AIA (American Institution of Architects), e vai muito além da informação gráfica dos modelos. O conceito foi criado por empresas industriais para atribuírem à sua laboração diferentes níveis de detalhe de objetos, pois a complexidade de um produto dependerá do nível de complexidade de peças unitárias que compõem o produto final, como por exemplo a indústria automóvel ou da aviação.
Isto a antever a introdução da metodologia e aperfeiçoamento das ferramentas com vista a obter das mesmas o nível de detalhe que se pretende. Não se poderá descurar que esse detalhe advém da introdução, na fase de projeto base, da informação considerada mínima indispensável para posterior projeto de execução.
A ideia a reter será a eliminação de tramitação em papel dos instrumentos de decisão do projeto base e fases posteriores. A capacidade de visualização de todas as dúvidas para posterior pedido de esclarecimento será provavelmente em tempo real, na base de confiança mútua e no princípio de optimização de tempo e de trabalho.
Quanto às peças que compõe esse projeto base e o projeto de execução, as mesmas fixar-se-ão em regulamentação própria, pois terão ainda de ser definidos os meios adequados à tramitação informática dos projetos, bem como das ferramentas de interligação entre vários formatos, envolvendo questões de compatibilização entre formatos de desenho.
Na metodologia tradicional, o projeto de execução é composto pelos elementos abaixo indicados, após várias recomendações do TC, com os contributos de vários autores para que sejam mitigados vários conflitos decorrentes dos projetos e concursos públicos, bem como a tentativa de se minimizarem revisões de projeto e consequentemente dos prazos de entrega, e mais que isso, os elevadíssimos encargos que o estado comporta com todos estes atrasos, isto para não falar nos prejuízos para os utilizadores das infraestruturas.