Segundo o anuário financeiro dos municípios portugueses (2011-2012) é previsível que a próxima batalha estrutural do país se dê à volta da discussão da reorganização e aglutinação de municípios, tal como se fez com a reforma territorial das freguesias. Neste domínio pesa de forma decisiva os dados recolhidos dos últimos censos e que indicam que dos 308 municípios portugueses, 20% possuem uma população inferior a 5 000 habitantes. Um contraste evidente quando comparado com países no norte da Europa, em que a média ronda os 3%. Mesmo assim, os municípios considerados de menor dimensão ou pequenos, até 20 000 habitantes, são 183, o que representa a 59,42% do total dos municípios. Segundo Pereira (2011) esta maioria dependerá essencialmente das transferências do estado, sem capacidade de gerar receitas próprias anuais para equilíbrio de contas. Assim, como poderão as mesmas ser sustentáveis quando, se a tendência de transferência de competências se efetivar, não forem os cidadãos a pagar pelos serviços públicos que usufruem?
No que ao urbanismo concerne, vigora o decreto-lei n. 555/99 de 16 de dezembro, que partiu do princípios que a legislação à data não tinha conseguido compatibilizar a salvaguarda do
interesse público com a eficiência administrativa a que os cidadãos aspiram, bem como o impacto das receitas geradas nos municípios pelas operações urbanísticas.
Significou um esforço na simplificação dos processos administrativos sem comprometer o controlo da administração pública. Ora tal só é possível se conseguir atribuir maiores responsabilidades aos particulares, e mantendo a fiscalização da atividade do lado da administração pública. Este foi um importante passo para a simplificação administrativa.
A legislação que regulava as operações urbanísticas estava regida por dois diplomas legais, o decreto-lei nº 445/91 de 20 de novembro e o decreto-lei nº 448/91 de 29 de novembro, nem sempre coerentes entre si. A unificação num só diploma é por si benéfica, uniformiza critérios e definições e evita dispersão e duplicação de normas legais.
Porém, a maior alteração terá sido mesmo a distinção de diferentes tipos de procedimentos e operações urbanísticas a realizar, atribuir diferentes níveis de controlo a cada um deles e fazer variar a importância dos mesmos para os cidadãos, em que cada um poderia optar pelo que for mais conveniente.
Foi introduzida a discussão pública em operações de loteamento bem como o conceito de licença parcial para execução de estrutura, antes do licenciamento final do processo. Foi criado o procedimento de autorização administrativa que possibilitava a entrega de todos os projetos em simultâneo, facilitando controlo, diminuindo prazos de resposta, mas que em contrapartida teria uma fiscalização mais exigente. Parece simples e perfeitamente exequível. Houve ainda a tentativa de diminuição de consultas a entidades exteriores através da atribuição de responsabilidades acrescidas aos técnicos subscritores dos projetos. O programa Simplex Autárquico alvo de avaliação da OCDE em 2008 visou comprometer as autarquias ao conjunto de medidas, no total de 748 medidas municipais, intermunicipais e intersectoriais. No inicio foram apenas 9 autarquias que aderiram, mas que com o tempo se ampliou. Foram já duas iniciativas deste género, mas segundo o relatório da Agência para a Modernização Administrativa superou as expectativas pois contou a adesão de 45% dos municípios portugueses. Mesmo assim em 2011 a taxa de execução superou os 75%, e que em 22 municípios a taxa de execução foi mesmo de 100%.
Após ajustamentos impostos pelo Programa de Estabilidade e Crescimento e pelos compromissos inscritos no “Memorando de Entendimento sobre as Condicionalidades de Política Económica”, a simplificação administrativa é uma necessidade e obrigação, para a competitividade do país.
O referido relatório de balanço do programa de simplificação indica ainda que se deram passos importantes para o reforço de colaboração entre estados e municípios, com as dificuldades acrescidas pela maior racionalidade na atribuição de recursos disponíveis.
Está inscrita entre as 710 medidas de simplificação administrativa municipal o simulador de cobrança de taxas online, uma possibilidade acrescida de emissões de vários documentos na hora, a digitalização de todos os documentos que originam os processos municipais, a implementação de novos fluxos internos de gestão de informação, a consulta de processos online, a submissão de processos online, o licenciamento de construção na hora, um gestor único de procedimentos e processos em casos de elevada complexidade, a disponibilização de sistemas de informação geográfica on-line incluindo o plano diretor municipal, o atendimento@net, implementação de manual de boas práticas e a sua disponibilidade, virtualização de todo o património para revitalização turística, entre outras. Se a vontade existe, o tempo confirmará a sua execução. Salvaguarda-se ainda que é já corrente o recurso a inquéritos regulares aos munícipes para instituição de serviços de qualidade e orientados ao munícipe.
No domínio digital haverá ainda um longo caminho pela frente. Salvaguardar todos os interesses de todos os intervenientes nos projetos é a maior dificuldade para a implementação de uma normalização eficaz em Portugal. Veja-se a dificuldade em fazer aprovar a revogação do decreto-lei n. 73/73 de 28 de fevereiro, que estabelece a qualificação profissional exigível aos técnicos responsáveis pela elaboração e subscrição dos projetos, fiscalização e direção de obra, o decreto lei n. 31/09 de 3 de julho.
O RJUE possui entretanto dez alterações para correção de imprecisões ou até mesmo simplificação de alguns mecanismos menos claros. Foi introduzida a possibilidade de entrega e tramitação de todos os documentos e procedimentos por via digital, onde é possível a submissão da maior parte dos pedidos até aqui apenas presencial.
O saneamento liminar das operações urbanísticas a realizar também foi considerado como uma medida de desmaterialização de procedimentos, louvável, mas a particularidade de cada caso impede muitas vezes a celeridade desejada, pois a complexidade individual de cada operação pode definir a sua maior ou menor rapidez interna nas instituições.
Ainda estará por decidir como será salvaguardado o direito de autor dos modelos informáticos, a sua partilha, a sua alteração e edição, à semelhança dos projetos atuais de arquitetura no seu formato tradicional. A quantidade de informação que se colocará em futuras simulações pode não estar afeta apenas a um técnico mas a um conjunto de profissionais bastante alargado, tal como atualmente acontece. A compatibilidade de ideias e a sua capacidade de interação e de execução dos projetos como equipa é o ponto fulcral do futuro.
Não é por acaso que o futuro é interação, o progresso é em equipa, em que o contributo individual é a base de um bom trabalho coletivo, em contraciclo com o que atualmente rege o sistema de ensino. Assim, as instituições de ensino e a respetiva tutela terão aqui um papel essencial, pois se a avaliação individual é fundamental para a atribuição de competências, também não se deve descurar a avaliação da capacidade de um qualquer indivíduo saber identificar o seu papel em grupos multidisciplinares, e na importância que estes possuirão num futuro não muito longínquo. Não é correto dizer-se que o método de ensino atual não avalia a preparação dos profissionais, contudo, deve ser ainda mais aprofundado e com clara aposta nas novas tecnologias de informação e de software já disponíveis, potenciando o envolvimento de profissionais das diversas áreas de informática e software, criando sinergias com vista à obtenção de novos patamares de eficiência.
Neste domínio das sinergias nasce o conceito BIM. Vem introduzir algo a que muitos não se identificam pela preservação do trabalho intelectual. Se um dos problemas da construção é precisamente a comunicação ou a falta dela, eis que novas tecnologias surgem e obrigam a que se criem novos canais de comunicação específicos para os profissionais intervenientes em todo o setor.
Em detrimento do bem pessoal, deve ponderar-se sempre o bem do grupo de intervenientes do processo de construção. Ora, se este aspeto em obras privadas faz algum sentido pois toda a
projetos a autorização municipal poderão surgir ainda diversos entraves à introdução de novas tecnologias. Os municípios portugueses e segundo legislação vigente, solicitam apenas em formato digital todos os projetos submetidos a aprovação e apenas para que se mantenha em arquivo digital toda a informação de licenciamento dos edifícios. Nada mais. O arquivo digital não possui de momento grande relevância pois não lhe é atribuído outro papel que aquele que está inscrito na lei, o de salvaguardar os interesses dos munícipes quando necessitarem dos documentos.Com a evolução de novas tecnologias e ferramentas digitais, pode ir-se bem mais além com esta tecnologia, no domínio das construções.
Se um município decidir apelidar-se de “verde”, quais serão os critérios para um bom começo?
A transcrição para Portugal da diretiva europeia n. 2002/91/CE, de 16 de dezembro (EPBD), indica novas linhas condutoras para cumprimento das normas europeias e metas ambientais de desempenho energético por parte dos edifícios, sendo a ambição de no ano 2020 os edifícios novos poderem ser edifícios de consumo de energia nulo, ou cujas fontes da energia que consome sejam renováveis.
Esta transposição deu origem ao decreto-lei n. 80/2006 de 4 de abril, orientado para edifícios residenciais, e o decreto-lei n. 79/2006 de 4 de abril, por sua vez orientado para edifícios de serviços. Esta iniciativa europeia foi já alvo de atualização pela diretiva 2010/31/EU e tem por objetivo aumentar ainda mais os critérios de seleção de fontes de energia para consumo nos edifícios. O objetivo principal será a substituição das fontes de energia tradicionais por energias renováveis e não poluentes. Estas deverão ser fonte total no mínimo de 20% do total da energia consumida pelos edifícios em Portugal. O compromisso europeu estabelece ainda que as emissões de carbono deverão ser reduzidas também em 20%. Qual o contributo das entidades públicas para este compromisso e em que medida poderão intervir os municípios para que esta redução seja efetiva são duas questões importantes a refletir.
A resposta pode ser estudada sob a forma de incentivos e com introdução de parâmetros situadas a montante das fases de projeto, para que atribuam benefícios a jusante da fase de construção.
O modelo de cálculo atual das TMU não estará adequado face à nova realidade sustentável, bem como a formulação prevista no CIMI. Os municípios, por sua iniciativa, conseguem
subscrever autonomamente medidas a implementar, através de alterações aos regulamentos municipais. Deveriam os proprietários e/ou investidores ter custos diferentes caso a sua preocupação incida na maior sustentabilidade das suas operações.
Segundo Leitão, surgiram ferramentas que ajudam a compreender os impactos de qualquer intervenção Se era um facto que, há algum tempo a esta parte o trabalho na área de sustentabilidade era escasso e de fraca qualidade, poderá assumir-se que já se deram passos importantes no desenvolvimento de técnicas e de metodologias teóricas para avaliação de sustentabilidade de operações de construção. A comunidade científica está cada vez mais atenta a este fator e promove precisamente um equilíbrio entre as soluções adoptadas. Claro que terá de prevalecer algum bom senso, mas cujo desafio no futuro deverá ser completamente novo.
Nesta temática bastante importante e atual, e no futuro fundamental, foi alvo de estudo por parte de Mateus (2009) precisamente a área abrangente da sustentabilidade e do desenvolvimento sustentável, passando pelas dimensões de estudo a que está afeta a construção de edifícios, económica, social e ambiental.
A tese ambiental suscitou já normas europeias com vista à redução drástica de consumo de energia não renovável, água e restantes recursos, em várias vertentes. Quanto ao parque edificado europeu procuram-se assim estudar metodologias precisas de avaliação das soluções construtivas a implementar pelos profissionais no sector, quaisquer que sejam, podendo ser meras renovações ou melhoramentos, requalificações ou recuperações, ou em construções novas. Segundo este autor, o conceito de sustentabilidade é multidimensional e baseia-se no desempenho das construções perante as dimensões descritas, económica, social e ambiental, no período de ciclo de vida das construções em questão.
Ora, seria portanto importante que em futura regulamentação fosse considerada a caracterização nestas dimensões das intervenções possíveis de serem efetuadas à luz da legislação urbanística. Seria por isso um meio muito importante de diferenciação de produto. Fatores como a otimização do terreno, o consumo de energia e água, a origem dos materiais de construção, ambiente construído, respeito pelo identidade local, respeito pelo ambiente interior, entre outros, beneficiarão seguramente os utilizadores no uso quotidiano e ainda
Daqui se depreende que, com metodologias adequadas para certificação de sustentabilidade (de edifícios principalmente), poderá ser dado maior ênfase à política de qualidade que se pretende impor, mesmo em épocas de forte retração económica, evitando assim a proliferação de materiais básicos, baratos e cuja qualidade não está garantida na origem.
O caminho a seguir será este, ainda que no caso português está provado que as coisas funcionam apenas quando impostas por lei, e não a pedido dos donos de obra, públicos ou privados. Julga-se por isso necessária a inclusão, em regulamentação própria, de instrumentos passíveis de discussão pública desta temática de sensibilização aprofundada do setor para a sustentabilidade do que se produz (constrói). A capacidade de decisão de qualquer promotor só está completa se lhe for comunicado todos os caminhos que poderá adotar para um determinado fim. A complexidade que envolve a tomada de decisão sobre uma determinada opção tem de ser acompanhada pela quantidade de informação suficiente e adequada, senão a decisão não será fundamentada convenientemente.
Edifícios sustentáveis terão seguramente maior cuidado com as dimensões em estudo do que outro que não tem esta certificação, daí que o valor implícito será necessariamente maior. O regulamento térmico em vigor foi um passo importante, mas cuja margem de atuação foi limitada ao consumo energético do edifício, podendo ser uma má solução em termos ambientais e até mesmo para os utilizadores, caso não seja estudada convenientemente. Após inclusão de boas práticas, todos os regulamentos urbanísticos vigentes deverão sofrer alterações para introdução de novos parâmetros, mais realistas e que traduzam o esforço a fazer para salvaguardar a sustentabilidade. As recomendações deverão nascer dos bons exemplos públicos, cujos investimentos se devem aos esforços tributários dos contribuintes em geral.
Para investimentos públicos ao nível local, terão os municípios diversas fontes de receita. Sendo as operações urbanísticas uma fonte importante de receita, os municípios portugueses foram chamados para fundamentação e sustentação dessas taxas com base em estudos económico-financeiros, por imposição do regime geral das taxas das autarquias locais, a lei n. 53-E/2006, de 29 de dezembro.
Segundo o estudo de Manuela Costa e Sara Serra (aplicação da lei n. 53/2006), a introdução da nova legislação que obriga a estudos financeiros, fez baixar as taxas cobradas até à data em
vigor do regime atual, o que demonstra que todas as taxas até àquele diploma se encontravam sobrevalorizadas. Mais, em alguns municípios a orçamentação anual passa mesmo por orçamentar a receita “por cima”, por forma a serem justificáveis os gastos de investimento propostos em orçamento.
O mesmo estudo tem por base quatro municípios, e indica que não houve grande disparidade entre os mesmos valores cobrados pela nova lei e com a introdução dos novos critérios de cálculo, e que este motivo se deveu provavelmente a falta de vontade política ou pela crise económica existente.
É claro que todo o sistema de taxas urbanísticas teria de ser revisto, caso se impusessem metas ambientais por exemplo. A lei das finanças locais (lei n. 2/2007, de 15 de janeiro), no art.º 10º prevê as seguintes receitas para o município:
- Imposto sobre imóveis, alvo de reavaliação por força do acordo com entidades externas aquando da ajuda externa ao estado português, com aumentos desproporcionados face às dificuldades atuais;
- Imposto sobre transmissões, que se prevê ser extinto em 2018 segundo ultimo relatório “Princípios para a revisão das leis de finanças públicas subnacionais- 2012”, estabelecendo alguma (pouca) justiça após aumento do IMI;
- Imposto único de circulação, alvo de revisão em 2007; - Derrama;
- Taxas e preços de concessão de licenças e prestação de serviços pelo município; - Participação nos recursos públicos;
- Encargos de mais-valias destinados por lei ao município;
- Multas e coimas fixadas por lei, regulamento ou postura que caibam ao município; - Rendimento de bens próprios, móveis ou imóveis, por eles administrados, dados em concessão ou cedidos para exploração;
- A participação nos lucros de sociedades e nos resultados de outras entidades em que o município tome parte;
- O produto de heranças, legados, doações e outras liberalidades a favor do município; - O produto da alienação de bens próprios, móveis ou imóveis;
- O produto de empréstimos, incluindo os resultantes da emissão de obrigações municipais;
Alguns dos meios ou fontes de receita terão grande variabilidade quando se verificam épocas recessivas ou de expansão, quando ligados ao setor da construção. O mesmo será dizer que os municípios terão tanta mais margem quanto a conjuntura económica deste setor o permitir, existindo por isso grande relação entre receita cobrada em taxas urbanísticas e o seu impacto na receita total do município.
Fará sentido que exista equidade no que é cobrado às empresas e particulares em épocas de forte retração económica, passando por propor aos investidores, quaisquer que sejam os incentivos, estes passarão obviamente pela redução das taxas urbanísticas, também devido à revisão do IMI, e que a correspondência do valor cobrado à altura do investimento inicial (inicio da operação urbanística) será tanto menor quanto a taxa de IMI cobrada após o edifício concluído. Esta compensação fará transladar um custo maior para o cliente final, o proprietário, o utilizador ou arrendatário, ao qual será tributado mediante princípios idênticos. O decreto-lei n. 287/2003 de 12 de dezembro aprovou o Código de Imposto Municipal sobre Imóveis (CIMI). Este decreto estava já previsto à anos e através da Lei n. 60-A/2011, 30 de novembro, foram introduzidos os mecanismos necessários para a concretização da avaliação geral dos prédios urbanos.
Segundo Valente (2009), à data de aprovação do diploma, o cenário em Portugal caracterizava-se por: (i) miscelânea dos valores constantes das matrizes, uns encontravam-se desatualizados, outros decorrem de declarações falsas, outros com valores reais e atualizados, outros existiam por atualização administrativa; (ii) inexistência de sistema de cadastro de rodos os prédios com os respectivos valores patrimoniais atualizados e (iii) atualidade do valor inscrito na matriz vir função da ultima transação realizada, resultando para prédios idênticos grandes diferenças nos valores matriciais.
O novo código enunciou a tentativa de observação do cenário referido para justificar a revisão do sistema de tributação dos imóveis, por forma a atualizar os seus valores e de repartir de forma mais justa a tributação imobiliária. Neste sentido se propôs a formulação de cálculo com base em características intrínsecas aos edifícios, bem como as estruturas que os servem e a envolvente urbanística.
Na perspectiva de se trata de imposto proveniente de caracterização dos edifícios num nível local, por transferência governamental, por eficiência, vasta literatura defende que também deveria aceder aos benefícios dos serviços públicos locais, e responderia melhor em termos de equidade e eficiência, tornando-o verdadeiramente local pois podia exprimir com maior facilidade a relação entre imposto/taxa e receita fiscal gerada e a reflexão.
Valente (2009) também referencia os princípios de avaliação de equidade do imposto, e baseiam-se também no princípio da tributação do benefício mas acrescenta o princípio da tributação da capacidade de pagar, contribuindo para uma estrutura fiscal mais compreensiva. Refere que estes impostos se tenderem a estar indexados aos rendimentos dos proprietários, podem ter uma perspectiva de rendimento sobre os edifícios e dos edifícios, e sobre os benefícios económicos que os edifícios terão implícitos para os proprietários. Como se trata de propriedade, a responsabilidade recairá em primeiro lugar sobre uma avaliação prévia sob forma de estimativa. Esta avaliação é que terá de ser alvo de estudo. Leitão (2011) confirma a tese defendida por Valente (2009), em que ambos referem alguma injustiça dada a dispersão de avaliação dentro da mesma jurisdição. Este método de avaliação surge por isso na