O comércio internacional: o livre comércio e as barreiras comerciais

As nações sempre se relacionaram em troca de benefícios recíprocos. O comércio internacional é um dos reflexos constantes das relações entre as nações, desempenhando cada vez mais um papel de destaque na economia mundial.

O comércio internacional contemporâneo teve o seu marco definido nos anos 90 em virtude do processo de liberalização comercial, consequência direta do processo de globalização.

Esse processo de liberalização da economia iniciou-se com Adam Smith, em 1776, com a obra A Riqueza das Nações, onde defendeu que “o funcionamento do mercado levaria a um maior crescimento econômico, pois uma „mão invisível‟ controlaria o sistema” (BARRAL, 2007, p. 13).

O ponto de sustentação das ideias de Adam Smith decorria de sua discordância com o sistema de subsídios e barreiras comerciais praticadas pelo governo britânico à época. De acordo com o pensador escocês, cada Estado deveria especializar-se no setor econômico para o qual tivesse maiores propensões, importando os demais recursos de outros países. O país exportaria os excedentes, importaria produtos escassos, aprofundaria sua especialização e expandiria seus mercados (BARRAL, 2007).

As ideias de Adam Smith encontraram resistência no século XIX com a sistematização do socialismo, segundo o qual o mercado não possuía a racionalidade defendida pelo liberalismo, sendo perverso à sociedade. Tais ideias ganharam força com a crise mundial de 1929, o que refletiu em políticas protecionistas praticadas pelos Estados com o objetivo de resguardar o mercado interno.

A crise de 1929 levou os Estados a refletirem sobre a implantação de medidas de intervenção na economia. Esse foi um terreno fértil para o florescimento das idéias de John Maynard Keynes, o qual defendia que a estabilidade econômica dependia da utilização de mecanismos regulatórios. O New Deal do presidente

Franklin Delano Roosevelt foi consequência direta desse entendimento, e consistiu no corte de gastos públicos, criação de subsídios e auxílio ao setor agrícola.

A crise de 1929 e a 2ª guerra mundial deixaram várias lições, e uma delas demonstrava a necessidade de intervenção estatal pelo menos em situações de crise. Isso ficou bem evidente na histórica Conferência de Bretton Woods, realizada logo após o término da 2ª guerra mundial. Bretton Woods consolidou os ideais keynesianos através da implantação de políticas de bem-estar social e crescimento econômico baseado no ciclo emprego-consumo-produção-emprego (BARRAL, 2007).

Também em Bretton Woods as nações chegaram ao um consenso quanto à necessidade da criação de instituições multilaterais que atuassem cooperando e colaborando para a estabilidade mundial, surgindo daí as ideias a respeito da FMI, BIRD e OIC.

No âmbito comercial, a proposta de criação de uma Organização Internacional do Comércio (OIC) tinha por objetivo a uniformização de regras comerciais e o desenvolvimento do comércio internacional. Essa organização internacional terminou por não se estruturar em virtude de desinteresse dos EUA, o qual temia que a instituição se fortalecesse, comprometendo assim sua supremacia no comércio internacional.

O afastamento dos EUA comprometeu a adesão dos demais países, contribuindo para o fracasso da OIC. Apesar de a OIC sequer sair do papel, pelo menos os debates envolvendo a parte tarifária fez surgir o General Agreement on

Tariffs and Trade – GATT (Acordo Geral sobre Tarifas e Comércio).

As partes contratantes do GATT, inclusive os EUA, estabeleceram regras gerais sobre o comércio internacional. Essas regras envolviam a adoção de dois princípios (cláusula da nação mais favorecida e princípio do tratamento nacional) e várias exceções. Ou seja, a regra prevalente consistia no livre comércio entre os países, desde que não houvesse exceções expressamente previstas e acordadas.

Segundo Mello (1993), o princípio fundamental do GATT é o da “não- discriminação”, e todos os outros princípios são consequência deste. Significa, em síntese, “igualdade de tratamento” a fim de inibir o protecionismo, visando expandir o comércio internacional.

Como exemplo desses outros subprincípios que decorrem do princípio fundamental do GATT da “não-discriminação”, pela Cláusula da Nação Mais

Favorecida, sempre que um Estado conferisse uma vantagem a um determinado país, essa vantagem deveria ser estendida ao parceiro comercial, denominado, no caso, de “o mais favorecido”. A única exceção a esse princípio decorre de acordos de integração regional, onde as preferências concedidas aos países integrantes não se estendem aos demais membros acordantes do GATT. Já pelo Princípio do Tratamento Nacional, vedava-se a discriminação do produto importado por meio de uma tarifação interna diversa da tarifa negociada, ou seja, o país não poderia criar barreiras internas ao produto importado.

Os princípios consolidam o ideal do GATT consistente em uma maior liberalização para o comércio de bens entre os países. Curiosamente os EUA, apesar de refutarem a criação de um organismo multilateral (OIC), aderiram ao GATT concordando com a liberalização do comércio entre os países. Mello (1993, p. 87) explica a razão desse posicionamento contraditório norte-americano:

A liberdade de comércio vai ser defendida por alguns estados, como os EUA, que falam na política de „porta aberta‟ em relação à China, significando isto que todos os países tinham o direito de comerciarem com este país. Na verdade, os EUA que haviam chegado atrasados à China em relação às demais potências imperialistas, procuravam um pretexto para o seu ingresso no mercado chinês defendendo uma „igualdade de oportunidades‟.

Afora os princípios gerais do GATT, que têm por objetivo consolidar o livre comércio entre as nações, foram admitidas várias exceções a esse livre comércio.

As exceções dependem de expressa previsão acordada entre as partes, e correspondem, por exemplo, à proibição de comercialização de produto ou serviço que comprometa a moralidade pública, oriundos de trabalho escravo, que comprometa a saúde ou o meio ambiente, referente ao patrimônio histórico e cultural, dentre outros. A grande dificuldade enfrentada com as exceções diz respeito à criação de barreiras comerciais disfarçadas de propósitos nobres. A Tailândia, por exemplo, proibiu a importação de cigarros alegando problemas de saúde pública, mas permitia a venda interna por meio de uma estatal (BARRAL, 2007).

Podemos concluir que o GATT representou a origem do sistema multilateral do comércio, e desenvolveu-se por meio de várias rodadas de negociação entre os países, com destaque para a Rodada Uruguai, que resultou na criação da

Organização Mundial do Comércio (OMC). Ao tratar sobre a Rodada Uruguai, Thorstensen (2003, p. 40) esclarece:

Os resultados da Rodada Uruguai passaram a determinar as regras do comércio internacional, não só dos grandes parceiros internacionais, para dirimir os conflitos entre eles, mas também dos pequenos e médios parceiros, que passam a ter na OMC a organização de supervisão e de apoio para assegurar o acesso aos mercados protegidos dos próprios países mais desenvolvidos, bem como dos grande acordos regionais de comércio.

O principal objetivo da OMC consiste em incentivar o livre comércio como mecanismo de promoção do crescimento econômico, pois segundo Mello (1993, p. 87), “o estudo do comércio internacional tem uma importância fundamental, vez que ele é um instrumento que pode agravar o subdesenvolvimento ou ainda ser um dos meios de combate a ele”.

Além da criação da OMC, a Rodada Uruguai culminou com a negociação de variados acordos, dentre eles os acordos sobre barreiras comerciais tarifárias e não- tarifárias, s são exemplos dessas últimas as barreiras técnicas, sanitárias e fitossanitárias, além de outros acordos relacionados com práticas aduaneiras.

As barreiras tarifárias consistem na imposição de tarifas aos produtos importados, contribuindo para majorar o preço interno. As barreiras não tarifárias são bastante variadas e têm por objetivo restringir os produtos importados por meio de proibição direta ou exigência de rígidos padrões técnicos, ou ainda aspectos relacionados à saúde, meio ambiente, valores éticos, morais, religiosos, culturais, dentre outros.

Os acordos de barreiras comerciais consistem em evitar a adoção de medidas protecionistas que obstam o livre comércio, evitando a entrada de produtos estrangeiros no mercado nacional.

Barral (2007, p. 100) sustenta que “o protecionismo não é uma antítese do livre comércio; o protecionismo é uma consequência lógica da liberação comercial para proteger o mercado nacional”, e conclui que “o comércio regional é o propulsor da paz e da confiança entre os vizinhos”. Provavelmente o autor o fez inspirado na afirmação de Keynes, segundo o qual “em fronteiras por onde não atravessam mercadorias, são soldados que acabam atravessando” (Keynes apud Barral, 2007, p. 100).

O presente trabalho abordará apenas os acordos sobre barreiras comerciais não tarifárias de natureza sanitária e fitossanitária, diretamente afetas à comercialização de produtos geneticamente modificados. O próximo item do trabalho discorrerá especificamente sobre essas barreiras comerciais.

1.3.2. As barreiras comerciais sanitárias e fitossanitárias

O Acordo sobre Medidas Sanitárias e Fitossanitárias (MSF)7 representa um dos temas mais amplos e importantes do comércio internacional. A discussão teve por objetivo impedir que tais medidas fossem convertidas em barreiras protecionistas ao comércio internacional (OLIVEIRA, 2005).

A imposição de barreiras como restrição ao livre comércio representaria um modelo perfeito se todos os países tivessem a mesma visão de segurança e proteção à vida, saúde e meio ambiente. Como isso não é possível em virtude de aspectos culturais, históricos, econômicos e políticos, cabe aos países harmonizarem seus interesses comerciais através de acordos multilaterais como é o caso do acordo sobre medidas sanitárias e fitossanitárias.

O Acordo permite a imposição de barreiras ao comércio desde que tenham por objetivo a proteção à vida e à saúde humana, animal e vegetal8_{. As restrições} devem ter base científica a fim de que não se revistam de caráter discriminatório9. Além disso, recomenda-se a utilização de padrões internacionais e a harmonização dos padrões existentes nos diferentes países a fim de evitar que em nome da proteção criem-se padrões discriminatórios10.

7 _{O acordo derivou de uma das várias negociações entabuladas durante a Rodada Uruguai. A adesão do Brasil ao} acordo deu-se através do Decreto n. 1.355, de 30 de dezembro de 1994. Texto integral do acordo disponível em <http://www2.mre.gov.br/dai/omc_ata008.htm>. Acesso em: 18 jun. 2011.

8 _{Decreto n. 1.355/94: “Art. 2 (1): Os Membros têm o direito de adotar medidas sanitárias e fitossanitárias para a} proteção da vida ou saúde humana, animal ou vegetal, desde que tais medidas não sejam incompatíveis com as disposições do presente Acordo.”

9_{Decreto n. 1.355/94: “Art. 2(2): Os Membros assegurarão que qualquer medida sanitária e fitossanitária seja} aplicada apenas na medida do necessário para proteger a vida ou a saúde humana, animal ou vegetal; seja baseada em princípios científicos e não seja mantida sem evidência científica suficiente, à exceção do determinado pelo parágrafo 7 do Artigo 5.”

10_{Decreto n. 1.355/94: “Art. 2 (3): Os Membros garantirão que suas medidas sanitárias e fitossanitárias não farão} discriminação arbitrária ou injustificada entre os Membros nos casos em que prevalecerem condições idênticas ou similares, incluindo entre seu próprio território e o de outros Membros. As medidas sanitárias e fitossanitárias não serão aplicadas de forma a constituir restrição velada ao comércio internacional.”

Noiville (2004, p. 326) justifica a adoção do critério científico para a imposição de medidas restritivas:

Isso justifica a arquitetura do Acordo, inteiramente construído em torno do conceito de prova científica, critério julgado como o mais universal e mais confiável para criar a divisão das águas entre, de um lado, as medidas sanitárias necessárias e legítimas e, do outro, aquelas que dificultam de maneira ilegítima o comércio.

A exigência de prova científica, desta forma, repousa na ideia de segurança e transparência entre os países no sentido de que restrições ao comércio não podem surgir de maneira aleatória, necessitando de uma evidência que contenha uma justificativa mínima.

Ao discorrer a respeito das MSF, Thorstensen (2003, p. 84-85) alerta:

De um lado está a liberdade dos países de estabelecerem seus próprios padrões de exigência na determinação de regras sobre a produção, o processamento e o consumo de produtos alimentares. Por outro lado, tal nível de exigência pode se converter em barreira intransponível para países exportadores desses produtos, muitas vezes barreiras estabelecidas com a finalidade de proteger o setor produtor doméstico.

Esse entendimento é ratificado por Oliveira (2005, p. 327), ao explicar que “uma restrição sanitária ou fitossanitária não imposta por razões legítimas pode constituir um dispositivo protecionista muito efetivo em razão da sua complexidade técnica que dificulta enormemente sua contestação”.

Segundo Barral (2007) essas regras não representaram nenhuma inovação, pois o art. XX do GATT já estabelecia que os Estados poderiam adotar “medidas de proteção à saúde humana, animal e vegetal”. O próprio texto do acordo faz menção à regulamentação anterior do GATT11_{. Na Rodada Uruguai houve uma discussão} mais aprofundada a respeito de tais medidas, o que resultou no Acordo sobre as barreiras sanitárias e fitossanitárias com o objetivo de se estabelecerem regras a respeito da adoção e implantação das medidas de modo a minimizar seus efeitos negativos sobre o comércio.

11_{Decreto n. 1.355/94: “Art 2 (4): As medidas sanitárias e fitossanitárias que estejam em conformidade com as} disposições relevantes do presente Acordo serão consideradas conformes às obrigações dos Membros sob as disposições do GATT 1994 que se referem ao uso de medidas sanitárias e fitossanitárias, em especial as disposições do Artigo XX(b)1.”

A negociação do Acordo sobre MSF no âmbito da Rodada Uruguai foi considerada positiva para o desenvolvimento de regras para o comércio internacional, apesar da possibilidade de imposição de barreiras discutíveis ao comércio (OLIVEIRA, 2005).

Vera Thorstensen (2003, p. 85) apresenta a seguinte definição para as medidas sanitárias e fitossanitárias (MSF):

Medidas aplicadas para proteger a vida, a saúde animal ou vegetal, dentro do território de um membro, de riscos ligados à entrada de pragas ou doenças, de aditivos, contaminação, toxinas e organismos nos alimentos, ou carregados por outros animais e vegetais, e prevenir e limitar o seu dano dentro do território de um membro.

Desde que não sejam incompatíveis com o Acordo, as medidas podem ser tomadas tendo por finalidade a proteção da vida ou a saúde humana, animal e vegetal e devem ser justificadas por meio de princípios científicos. Assim, não podem ser impostas ou mantidas se não houver fundamento científico, sob pena de se tornar uma restrição comercial disfarçada com o objetivo de discriminar membros signatários do Acordo. Exige-se transparência na imposição das medidas.

O introito do texto do acordo externa essa preocupação com a utilização das medidas como barreiras protecionistas ao destacar que:

Nenhum Membro deve ser impedido de adotar ou aplicar medidas necessárias à proteção da vida ou da saúde humana, animal ou vegetal, desde que tais medidas não sejam aplicadas de modo a constituir discriminação arbitrária ou injustificável entre Membros em situações em que prevaleçam as mesmas condições, ou uma restrição velada ao comércio internacional;12

As MSFs devem buscar uma harmonização (artigo 3)13, de modo que os membros fundamentem suas medidas em padrões, orientações e recomendações internacionais. Os membros até podem introduzir medidas com padrões mais rígidos

12 _{BRASIL. Decreto n}o

1.355, de 30 de dezembro de 1994. Promulga a Ata Final que Incorpora os Resultados da

Rodada Uruguai de Negociações Comerciais Multilaterais do GATT – Anexo 1A, que dispõe a respeito do acordo sobre aplicação de medidas sanitárias e fitossanitárias. Publicado no D.O.U. de 31.12.1994.

13_{Decreto n. 1.355/94: “Art. 3(1): Com vistas a harmonizar as medidas sanitárias e fitossanitárias da forma mais} ampla possível, os Membros basearão suas medidas sanitárias e fitossanitárias em normas, guias e recomendações internacionais, nos casos em que existirem, exceto se diferentemente previsto por este Acordo, e em especial no parágrafo 3.”

que os vigentes internacionalmente, mas desde que exista base científica a justificar a conduta e não haja incompatibilidade com o Acordo14_.

E ainda assim, caso a medida seja aplicada e existam dúvidas quanto ao caráter protecionista, o país que sofreu a restrição poderá exigir do país que as impôs as razões científicas da medida a fim de que se constate a sua licitude e coerência com o acordo15.

Noiville (2004, p. 322) explica que os Estados podem escolher o nível de proteção que considerem ser apropriado para sua realidade, mas desde que avaliem cientificamente eventuais riscos apontados antes de adotar a medida. E conclui:

Se essas regulamentações conduzem a um conflito comercial frente aos órgãos de solução de controvérsias da OMC, deverão justificar sua severidade pela prova científica: a medida sanitária deve ser fundada sobre princípios científicos e não deve ser mantida sem provas científicas sucifientes.

Ou seja, nada impede que os Estados estabeleçam exigências à comercialização de produtos, mas essas exigências devem apresentar suporte científico demonstrando que não se trata de uma medida arbitrária que tenha por objetivo estabelecer um protecionismo ao mercado interno.

De acordo com Barral (2007, p. 90), a aplicação do Acordo “vem gerando alguns casos difíceis e interessantes à OMC, pois o nível de risco aceitável varia de sociedade para sociedade”. E cita como exemplo a reclamação dos EUA contra a barreira europeia à importação de carne bovina tratada com hormônios para acelerar o crescimento dos animais.

Foi decidido pela ilegalidade da medida europeia. A OMC analisou o caso apenas com base em critérios técnicos e científicos, sem levar em consideração

14 _{Decreto n. 1.355/94: “Art. 3(3): Os Membros podem introduzir ou manter medidas sanitárias e fitossanitárias} que resultem em nível mais elevado de proteção sanitária ou fitossanitária do que se alcançaria com medidas baseadas em normas, guias ou recomendações internacionais competentes, se houver uma justificação científica, ou como conseqüência do nível de proteção sanitária ou fitossanitária que um Membro determine ser apropriado, de acordo com as disposições relevantes dos parágrafos 1 a 8 do Artigo 5 (2) . Não obstante o acima descrito, todas as medidas que resultem em nível de proteção sanitária ou fitossanitária diferente daquele que seria alcançado pela utilização de medidas baseadas em normas, guias ou recomendações internacionais não serão incompatíveis com qualquer outra disposição do presente Acordo.”

15 _{Decreto n. 1.355/94: “Art. 5(8): Quando um Membro tiver razão para crer que uma medida sanitária ou} fitossanitária introduzida ou mantida por um outro Membro é restritiva ou tem o potencial de restringir suas exportações e que a medida não está baseada em normas, guias ou recomendações internacionais pertinentes, ou que tais normas guias ou recomendações não existem, poderá solicitar - e o Membro que mantém a medida terá que fornecer - uma explicação das razões para a existência de tal medida sanitária ou fitossanitária.”

aspectos culturais, já que “os europeus são muito criteriosos com relação a alimentos, diferente dos americanos, que comem qualquer coisa sólida ou pastosa” (BARRAL, 2007, p. 90).

Noiville (2004, p. 346) também demonstra preocupação com o fato de a OMC não levar em consideração aspectos culturais na análise de determinadas barreiras comerciais, e cita como exemplo os organismos geneticamente modificados:

A dimensão cultural e social não parece ser muito suscetível a cálculos. O fato de os OGM serem culturalmente mal-aceitos e suscitarem reticência da parte dos consumidores é uma coisa; no entanto, enquanto seu perigo não for comprovado, em que essa realidade justifica a decisão do embargo?

Também Wedy (2009, p. 71) externa preocupação com os aspectos culturais ao referir-se aos alimentos transgênicos e aos diferentes níveis de preocupação quanto ao risco entre culturas tão díspares como a americana e a europeia:

O gerenciamento de riscos envolvem também questões culturais e locais. Dentre as questões culturais, temos o exemplo das nações europeias que têm adotado o princípio da precaução em relação aos alimentos geneticamente modificados, enquanto os Estados Unidos, praticamente ignorando esse risco, preocupam-se mais em regular os riscos de produtos cancerígenos adicionados aos alimentos.

Thorstensen (2003) enumera alguns casos que foram analisados no âmbito da OMC a respeito de medidas sanitárias e fitossanitárias, como por exemplo, a vida de prateleira de leite pasteurizado, medidas de preservação de grãos, oleaginosas, arroz, aves, frutas e vegetais, requisitos sobre vinhos, regulamento sobre quarentena de plantas, medidas contra o cancro cítrico, medidas contra doenças que afetam o fado como a encelopatia espongiforme bovina (ou doença da vaca louca), alimentação animal, gelatina, níveis de aflatoxina nos alimentos, tratamento de alimentos com irradiação, antibióticos em alimentos, restrições ao comércio de frutas tropicais, comércio de animais vivos, atum em lata e medias de preservação