4 A LIBERDADE DE EXPRESSÃO NO BRASIL: OS JULGADOS DO STF
4.2 O diploma universitário para o exercício da profissão de jornalista
Uma das decisões mais polêmicas do tribunal tratou da função dos jornalistas na sociedade democrática. O voto do relator e o trâmite da ação serão expostos com uma série de contrapontos importantes para entender a construção da jurisprudência. A questão foi pauta de julgamento do Supremo Tribunal Federal no Recurso Extraordinário 511.961455, interposto pelo Ministério Público Federal e pelo Sindicato das Empresas de Rádio e Televisão no Estado de São Paulo, Sertesp, com fundamento no art. 102, inciso III, “a”, da Constituição Federal, contra acórdão do Tribunal Regional Federal da 3ª Região.
Na sua origem, o Ministério Público Federal ajuizou ação civil pública com pedido de tutela antecipada em face à União, defendendo a não-recepção, pela Constituição de 1988 ( art. 5º, incisos IX e XIII e art. 220, caput e parágrafo 1º), do art. 4º, inciso V, do Decreto-Lei 972, de 1969, o qual exige o diploma de curso superior de jornalismo expedido pelo Ministério da Educação como fundamental para exercer a profissão.
Segundo o Ministério Público, se o artigo 5º, inciso XII da Constituição, remete à legislação infraconstitucional para estabelecer condições à liberdade de exercício profissional, não poderia o legislador impor restrições indevidas ou não razoáveis, como seria o caso da exigência de diploma do curso superior de jornalismo, prevista no do art. 4º, inciso V, do Decreto-Lei 972 de 1969.
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KOATZ, Rafael Lorenzo-Fernandez. As liberdades de expressão e de imprensa na jurisprudência do STF. In: SARMENTO, Daniel; SARLET, Ingo. Direitos Fundamentais no Supremo Tribunal Federal: balanço e crítica. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2011.
455BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Recurso extraordinário 511961, Sindicato das Empresas de Rádio e
Televisão no Estado de São Paulo vs. União, do tribunal pleno, Rel. ministro Gilmar Mendes. Brasília, DF, julgado
Acrescentou ainda existir violação ao artigo 13 da Convenção Americana de Direitos Humanos, ratificado no Brasil em 1992, que determina a toda pessoa o direito à liberdade de expressão e pensamento, compreendido como a busca, a recepção e difusão de ideias de toda natureza por processo de sua escolha.
As solicitações presentes na Ação Civil Pública incluíam: obrigar a União a não registrar nem fornecer número de inscrição no Ministério do Trabalho para diplomados em Jornalismo, fiscalizar o exercício da profissão de jornalista por profissionais sem grau de nível universitário de jornalismo e que fossem declarados nulos os autos de infração lavrados por auditores-fiscais do trabalho contra indivíduos em razão da prática do jornalismo sem correspondente diploma.
A Federação Nacional dos Jornalistas- Fenaj, Sindicato dos Jornalistas Profissionais de São Paulo foram assistentes da União. O Sindicato das Empresas de Rádio e Televisão no Estado de São Paulo atuou como assistente do Ministério Público Federal. A sentença, proferida pelo Juízo da 16ª Vara Cível Federal de São Paulo julgou parcialmente o pedido determinando que a União não exigisse mais diploma do curso superior de jornalismo para registro no Ministério do Trabalho e declarando a nulidade dos autos de infração dos auditores-fiscais do trabalho contra indivíduos que praticavam a profissão sem o diploma.
Os autos foram remetidos para o Tribunal Regional Federal da 3ª Região, que acatou provimento à remessa oficial e aos recursos da União, da Fenaj e do Sindicato dos Jornalistas. Essa decisão não considerou que a exigência do diploma ofendia a liberdade de profissão nem de imprensa ou acesso à informação. Além avaliar o jornalismo como uma função de relevância social exigindo não só qualificação técnica, mas também formação especializada.
É justamente considerando a relevância da questão da imprensa na formação de uma nação e na manutenção de um Estado Democrático é que a profissão de jornalista comporta regulamentação e exigência de qualificação para seu exercício, sem qualquer ofensa ao princípio da proporcionalidade e razoabilidade. Ao contrário, a limitação é permitida no próprio texto constitucional, elevando, inclusive, o princípio da dignidade humana como um de seus principais fundamentos456 .
Destacou-se ainda o fato de a Constituição garantir a todos, indistintamente e sem quaisquer restrições, o direito da livre expressão do pensamento, da liberdade de expressão independente de censura ou licença. Tratando-se, portanto, de direitos difusos, pois assegurados a todos ao mesmo tempo, sem barreira social, econômica, religiosa ou cultural. A ementa da
456BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Recurso extraordinário 511961. Rel. ministro Gilmar Mendes, julgado em:
decisão acrescentou outra questão: não se pode confundir liberdade de manifestação do pensamento ou expressão com liberdade de profissão, cujo livre exercício é assegurado, desde que atendidas as qualificações profissionais existentes em lei, na Constituição no artigo 5º, inciso XVIII.
O Tribunal entendeu também não haver ofensa ou incompatibilidade com a Convenção Interamericana de Direitos Humanos visto que a exigência do diploma não ofende a liberdade de profissão nem de imprensa ou acesso à informação. Para o relator, em seu voto condutor, não é possível ignorar a função social do jornalismo, traduzindo-se em uma grande responsabilidade profissional capaz de trazer riscos à coletividade devido à sua má prática.
Lembrou-se ainda que o decreto 83.284/79 permite a contratação de provisionados para a função de jornalista sem exigência de diploma e que restou garantido o direito de registro definitivo aos provisionados para o desempenho da função de jornalista de diploma, bem como a garantia de exercício da profissão sem exigência da formação técnica. Havia ainda a permissão de contratação e remuneração de profissionais de área específica para produção de matéria afeta à sua especialidade, o colaborador.
Não se poderia ignorar a função social do jornalismo nem os riscos da profissão exercida por uma pessoa desqualificada causar danos incalculáveis, não se diferenciam do exercício da medicina ou da advocacia. Assim, o relator entendeu não serem razoáveis os requisitos da qualificação profissional específica e registro no órgão competente. Concluiu-se então que todas as normas veiculadas pelo decreto-lei nº 972/69 foram integralmente recepcionados pelo sistema constitucional vigente, sendo legítima a exigência do registro no órgão regional competente e do diploma de curso superior de jornalismo para o livre exercício da profissão de jornalista.
Contra o acórdão do TRF3, o Ministério Público Federal e o Sindicato das Empresas de Rádio e Televisão de São Paulo, Sertesp, interpuseram recursos extraordinários e insistiram no argumento que, para ser um bom jornalista, seriam necessários bom caráter, ética e conhecimento sobre o assunto abordado, matérias não aprendidas na faculdade, mas no cotidiano de cada profissional e em suas relações intersubjetivas, prescindindo formação acadêmica específica. E continuavam entendendo art. 4º, inciso V, do Decreto-Lei nº 972/69 como revogado pelo Pacto de San José da Costa Rica, que tem força de lei ordinária ou norma constitucional.
Para a União, a Fenaj e o Sindicato dos Jornalistas Profissionais no Estado de São Paulo, o decreto é plenamente compatível com a Constituição Federal por não apresentar ofensa a
garantias como liberdade de trabalho ou de expressão. Ademais, as disposições constitucionais caracterizam-se como normas restritivas, passíveis de regulamentação infraconstitucional, podendo a lei delimitar condições, de acordo com os operativos do bem comum e em observância dos demais princípios constitucionais.
Argumentam ainda o fato de a profissão exigir uma qualificação específica não apenas de leitura, mas de conhecimento de legislação e preceitos técnicos específicos, como “Redação e Edição Jornalística, Pesquisa e Teoria da Comunicação, Pesquisa e Teoria da Comunicação, Ética, Sociologia”. E acrescentam:
Para ser jornalista, é preciso bem mais do que o simples hábito de leitura e o exercício da prática profissional, pois, acima de tudo, esta profissão, além de exigir amplo conhecimento sobre cultura, legislação e economia, requer que o profissional jornalista adquira preceitos técnicos e éticos, necessários para entrevistar, reportar, editar e pesquisar. Ou seja, conhecimentos específicos à profissão são muito além da mera cultura e erudição457.
Neste contexto, percebem o jornalismo como profissão umbilicalmente ligada à informação e à expressão de pensamento não sustenta a ideia de que seu exercício por pessoa inepta não prejudicaria a terceiros ou causariam lesões de ordem pública. Refletir sobre a informação, constituir e definir fenômenos sociais são tarefas das redações cuja aprendizagem ainda é adquirida no curso superior de jornalismo.
A legislação, sustentam, não determina que todas as informações sejam expressas por jornalistas, até porque a livre expressão não é restrita ao diploma em jornalismo, tendo em vista a figura do “provisionado” o qual exerce funções de jornalismo onde não há curso reconhecido na forma da lei. Argumentou-se ainda não existir incompatibilidade ante a Convenção, pois o ordenamento jurídico não impõe obstáculo ao exercício do direito à informação. Desta forma, considera-se que o diploma não afronta os direitos humanos previstos na Convenção Americana de Direitos Humanos, mas os resguarda ao proporcionar informação de qualidade.
A legislação infraconstitucional zelava pelo exercício regular deste direito para a sociedade continuar caminhando de forma segura para o fortalecimento das instituições democráticas. E ainda assegura mais eficácia ao direito de informação prestada à população com mais qualidade e respeito a princípios éticos profissionais inerentes à profissão de jornalismo.
Ao decidir sobre o mérito da questão, o relator Gilmar Mendes, coloca duas perspectivas em análise. A primeira enfatiza a relação do Decreto-Lei e a Constituição em relação às
liberdades de profissão, expressão e de informação, protegidas nos artigo 5º, incisos IX e XIII, e artigo 220. A segunda questiona o referido decreto em face do art. 13 da Convenção Americana de Direitos Humanos, denominado Pacto de San Jose da Costa Rica, a que o Brasil aderiu em 1992.
O relator destaca que milhares de jornalistas conhecidos pelo público em geral atuam em diversos meios de comunicação sem possuir diploma específico. Assim, Gilmar Mendes compreende que, ao assegurar a liberdade profissional, a Constituição segue o modelo de reserva legal qualificada, presente nas constituições anteriores, prescrevendo à lei a definição das condições de capacidade como condicionantes para o exercício profissional, mas sem perder de vista a limitação das restrições legais.
Os diplomas normativos requeriam registro prévio no órgão regional competente do Ministério do Trabalho e Previdência Social feito mediante apresentação de diploma de curso de nível superior de jornalismo. Como contra-argumento à esta realidade, Gilmar Mendes transcreve a sentença do juízo de primeira instância para quem o jornalista deve ter uma formação cultural não apenas sólida mas também diversificada, encontrada não apenas ao freqüentar uma universidade, mas conquistada pelo hábito da leitura e pelo exercício profissional. “O exercício dessa atividade, mesmo que exercida por inepto não prejudicará diretamente o direito a terceiro”458.
O relatório cita ainda parecer do Ministro Eros Grau para quem a profissão não reclama qualificação específica e não pode causar danos irreparáveis ou prejudicar direitos alheios, sem culpa das vítimas, bastando apenas uma atenção ordinária para evitar erros.
No entendimento de Gilmar Mendes, a Constituição somente exige regulamentação de profissões capazes de gerar perigo e dano à coletividade ou prejuízos a terceiros como a medicina, advocacia e magistratura. Por não implicar riscos à saúde ou à vida dos cidadãos em geral, a profissão de jornalista não poderia ser objeto de exigências quanto às condições de capacidade técnicos para seu exercício. “Eventuais riscos ou danos efetivos a terceiros causados pelo profissional do jornalismo não seriam inerentes à atividade e, dessa forma, não seriam evitáveis pela exigência de um diploma de graduação”459.
458BRASIL. Supremo Tribunal Federal, 2009, p. 61. 459Ibid., p. 67.
Compreende, portanto, ser possível demonstrar a desproporcionalidade de medidas estatais cerceadoras do livre exercício do jornalismo mediante exigência de diploma. Gilmar Mendes considera que violações à honra, à intimidade, à imagem ou a direitos da personalidade não constituem riscos inerentes ao exercício do jornalismo, mas são resultado do exercício abusivo e antiético da profissão.
As notícias falaciosas e inverídicas, a calúnia, a injúria e a difamação constituem grave desvio de conduta e devem ser objeto de responsabilidade civil e penal. Reapresentam, portanto, um problema ético, moral, penal e civil, que não encontra solução na formação técnica do jornalista. Dizem respeito, antes, à formação cultural e ética do profissional que pode ser reforçada, mas nunca completamente formada nos bancos das universidades460.
Mesmo assim, é inegável a capacidade de um curso superior fornecer uma formação sólida para afastar a suposição de que os cursos de graduação serão desnecessários, mas entende estes tão importantes quando os de culinária, marketing e moda. O ponto crucial para o relator está no fato de o jornalismo ser diferenciado pela sua vinculação com o exercício das liberdades de expressão e informação.
O jornalismo é a própria manifestação e difusão do pensamento e da informação de forma contínua, profissional e remunerada. Os jornalistas são aquelas pessoas que se dedicam profissionalmente ao exercício pleno da liberdade de expressão. O jornalismo e a liberdade de expressão são atividades que estão imbricadas por sua própria natureza e não podem se pensadas e tratadas de forma separada461.
A Constituição, acrescenta, não concebeu a liberdade de expressão como direito absoluto, insuscetível de restrição seja pelo Judiciário, seja pelo Legislativo. O texto constitucional também não exclui a possibilidade de limitações estabelecendo observância ao exposto na Constituição para o exercício das liberdades. Restrições devem, portanto, ser reservadas a casos excepcionais, justificada pela necessidade de resguardo de outros valores constitucionais.
Gilmar Mendes considera fácil perceber que a exigência de diploma não está autorizada pela ordem constitucional, pois constitui uma restrição, um impedimento incondicionado e efetivo exercício da liberdade jornalística prevista no art. 220. Não cabendo qualquer tipo de controle na liberdade profissional, isto configuraria controle prévio, caracterizando censura prévia das liberdades de expressão e informação, vedada pelo inciso IX, do artigo 5º, da Constituição Federal.
460BRASIL. Supremo Tribunal Federal, 2009, p. 63. 461Ibid., p. 64.
O entendimento não considera a potencialidade danosa da atividade de comunicação em geral e o poder da imprensa e seus agentes na sociedade contemporânea. Desta forma, a proteção da liberdade de imprensa é determinante na proteção contra a própria imprensa e os danos não podem ser evitados ou controlados por qualquer tipo de medida estatal de índole preventiva. “O abuso da liberdade de expressão não pode ser objeto de controle prévio, mas de responsabilização a civil e penal, sempre a posteriori” 462.
O relator ainda revela a importância em proteger o jornalista não apenas em face ao Estado, mas também aos próprios meios de comunicação, sendo necessária uma autorregulamentação da profissão, não uma heterorregulamentação do setor. Porém, nada impede que as empresas de comunicação adotem como critério de contratação a exigência de diploma de curso superior de jornalismo. Enfim, Gilmar Mendes crê na desproporcionalidade das medidas estatais que visam restringir o livre exercício do jornalismo mediante a exigência de registro em órgão público condicionando à aprovação em formação de curso superior.
Mendes cita decisão da Organização dos Estados Americanos que entendeu a exigência obrigatória de diploma universitário para exercício da profissão como violação ao direito à liberdade de expressão. E conclui: o art. 4º, inciso V, do Decreto-Lei 972, não foi recepcionado pela Constituição Federal, pois a exigência tinha a finalidade de afastar dos meios de comunicação intelectuais, políticos e artistas, opositores ao regime militar. “Fica patente, assim, que o referido ato normativo atende a outros valores que não estão mais vigentes em nosso Estado Democrático de Direito” 463.
O relator relembra e transcreve longos trechos da opinião consultiva nº5/85 da Corte Interamericana de Direitos Humanos. “Este posicionamento da Corte soterra as leis nacionais que, no tempo de ditaduras, objetivaram restringir o acesso à profissão de jornalista, como o decreto-lei 972/69, promulgado pela junta militar então governante no Brasil que exigia diploma de jornalista pra exercício da profissão” 464.
O voto do relator foi seguido por unanimidade sendo vencido o voto do ministro Marco Aurélio Melo465, que destaca o fato de o diploma legal estar em vigor há quarenta anos, dos quais
462
BRASIL. Supremo Tribunal Federal, p. 71.
463Ibid., p. 90.
464RAMOS, André Carvalho. O diálogo das cortes: o STF e a Corte Interamericana de Direitos Humanos. In:
AMARAL JÚNIOR, A. D.; JUBULIT, Liana Lira. O STF e o Direito Internacional dos Direitos Humanos. São Paulo: Quartier Latin, 2009. p. 825.
vinte simultaneamente com a carta da república. Ao longo deste tempo, a sociedade se organizou para cumpri-lo com a construção de faculdades de comunicação. “E agora, chegamos a conclusão de que passaremos a ter jornalistas de formações diversas, jornalistas com diploma de nível superior e jornalistas que terão nível médio e, quem sabe apenas o nível fundamental”466.
O ministro Marco Aurélio Melo considera imprescindível formação básica capaz de viabilizar a atividade profissional de jornalista e oferecer conhecimento técnico para reportar, entrevistar, pesquisar, “para prestar serviço no campo da inteligência” 467. Esta formação torna o profissional mais apto a prestar serviço para a sociedade e tem em vista um serviço de maior valor que oriente da vida gregária, implicando numa maior segurança jurídica.
Conclui então não haver conflito a ponto de considerar inconstitucional o parágrafo 5º do artigo 4º do decreto-lei 972. O ministro compreende que para o exercício das atividades descritas no decreto-lei não basta apenas uma formação prática. “Há, acredito, nas grades, nos currículos das universidades, o direcionamento a um ensino básico que será aprimorado posteriormente tendo em conta as mais diversas áreas do saber, as mais diversas áreas da inteligência” 468.
Na avaliação de André Ramos, o Brasil é um dos poucos países do mundo com legislação neste sentido. “Assim, tal exigência é inútil para o fim proposto, impondo um sacrifício dispensável à liberdade de expressão e ao direito ao trabalho, que só serve para afastar bons profissionais do exercício da profissão analisada ou para proteger cursos superiores de jornalismo469.”
A opinião consultiva da Corte Interamericana de Direitos Humanos não vincula os Estados, mas fornece fonte por interpretar obrigações internacionais de direitos humanos. “Seria ilógico que o Brasil não cumprisse a orientação contida em uma opinião consultiva e logo depois fosse processado e condenado pela própria Corte Interamericana no âmbito de sua jurisdição contenciosa que o Brasil reconhece como obrigatória desde 1998470.”
Koatz471 entendeu acertada a decisão do STF. “A necessidade de diploma de jornalismo para o exercício de atividade profissional é esvaziar o alcance e o sentido desse direito constitucional”. A necessidade de diploma representava apenas reserva de mercado, sendo
466 RAMOS, 2009, p.822. 467Ibid., p.823. 468Ibid.,, p.826. 469Ibid., p. 829. 470Ibid., p. 825. 471KOATZ, 2011, p. 398 .
irrazoável e desproporcional. Ainda para o autor, ao longo do prazo, somente bons jornalistas continuariam a exercer a profissão e o mercado se encarregaria de expurgar os maus profissionais.
Num outro polo argumentativo, desde a decisão do Supremo Tribunal Federal, instituições relacionadas a sindicatos de jornalistas começaram uma movimentação pela restituição da exigência de diploma para o exercício profissional. Há inclusive uma proposta de Emenda Constitucional, PEC 33/09472, em votação no Congresso Nacional que pretende dar nova redação ao parágrafo 1º do artigo 220 da Constituição Federal, dispondo sobre a obrigatoriedade de diploma para o exercício da profissão.