PARTE II – RISCOS E AMEAÇAS DIFUSAS: DESAFIOS À VERTENTE POLÍTICA DA ALIANÇA ATLÂNTICA
3. Proliferação de Armas de Destruição em Massa
3.3.1. O Regime Jurídico-Internacional em Matéria Nuclear
Os anos que sucederam as explosões atômicas ocorridas no Japão e o consequente fim da II Guerra Mundial foram marcados por esforços empreendidos pela Comunidade Internacional no sentido de, por um lado, desenvolver métodos que possibilitassem o uso pacífico e o controle internacional da energia atômica e, por outro, gerassem consenso acerca da necessidade de retomar as negociações em matéria de
General and Complete Disarmament, que passaram, a partir de então, a abranger, também,
as armas nucleares453. A inserção das armas nucleares no âmbito das negociações relacionadas ao desarmamento revela que, pelo menos durante a primeira década da era
452 OFFICE OF THE SECRETARY OF DEFENSE apud ELLIS, Jason D. The Best Defense: Counterproliferation and U.S. National Security. In The Washington Quarterly. Vol. 26, nº 02 (2003), p. 116. A tradução é nossa.
453 Estas preocupações da Comunidade Internacional eram já evidenciadas durante a 1º Sessão da Assembleia Geral das Nações Unidas, cuja primeira resolução, além de estabelecer a Comissão de Energia Atômica, a encarregava da tarefa de produzir “specific proposals” em matérias como “exchange of basic
scientific information for peaceful ends”; “control of atomic energy [...] to ensure its use only for peaceful purposes”; e “the elimination from national armaments of atomic weapons”. Confira AGNU. Establishment of a Commission to Deal with the Problem Raised by the Discovery of Atomic Energy. First Session.
atômica, a preocupação internacional não recaía sobre a difusão daquelas armas e tecnologias, mas, principalmente, sobre os crescentes arsenais que vinham sendo desenvolvidos pelas duas principais potências mundiais daquele período.
Esta realidade, todavia, seria gradativamente transformada ao longo dos anos 50, em decorrência não apenas da difusão de conhecimentos e tecnologias nucleares, promovida por meio de programas como o Atoms for Peace454, mas, principalmente, pelos
impasses políticos que paralisavam as discussões internacionais em matéria de desarmamento455.
Tendo estes fatores em consideração456, a representação irlandesa presente na 13ª Sessão da Assembleia Geral da ONU, através de uma proposta de resolução (A/C.1/L.206) apresentada em 1958, estabeleceria a relação definitiva entre o aumento
do número de Estados nuclearmente armados e a deterioração das relações internacionais pacíficas, reconhecendo, em termos inequívocos, que a difusão de armas nucleares
agravaria as tensões entre nações e dificultaria a manutenção da paz internacional457.
454 Em sua obra Bomb Scare: The history and future of nuclear weapons, Joseph Cirincione indica a existência de uma divergência entre historiadores a respeito da influência que o programa Atoms for Peace teve sobre a propagação de tecnologias nucleares e o seu uso para o desenvolvimento de programas atômicos de caráter militar. O autor esclarece que, de acordo com a corrente histórico-doutrinária que se venha a adotar, tal programa pode ser compreendido tanto como um método adotado por “responsible nations” para regular e manter pacífica uma propagação nuclear pré-existente, quanto como uma fonte proliferativa, na medida em que promoveu a dispersão de tecnologias e conhecimentos científicos de forma rápida e imprudente. Todavia, independentemente da linha doutrinária que se prefira adotar, Cirincione parece reconhecer a existência de alguma seletividade no âmbito do programa Atoms for
Peace, na medida em que se desenvolvia no âmbito de acordos bilaterais firmados entre as três potências
nucleares então existentes (os EUA, o Reino Unido e a URSS) “and whomever they choose to provide with
nuclear assitance”. Confira CIRICIONE, Joseph. Racing With the Bomb. In Bomb Scare: The history and
future of nuclear weapons. New York: Columbia University Press, 2007. Cap 03, pp. 23-25.
455 Para uma análise detalhada das negociações em matéria de General and Complete Disarmament realizadas após a II Guerra Mundial, confira JONAS, David S. General and Complete Disarmament: Not Just for Nuclear Weapons States Anymore. In Georgetown Journal of International Law. Vol. 43, nº 03 (2011-2012), pp. 590-598.
456 Segundo o então Ministro das Relações Exteriores da Irlanda, Frank Aiken, existiam duas razões pela qual a proliferação (horizontal) de armas nucleares precisava ser imediatamente regulada: “The first was
the slowness with which negotiations toward general disarmament were proceeding. The second was that failure to halt the spread of nuclear weapons during the long period of negotiations on general disarmament was likely to make those negotiations abortive”. AIKEN, Frank apud JOYNER, Daniel H. Interpreting the
Nuclear Non-Proliferation Treaty. New York: Oxford University Press, 2011. p. 13.
457 Segundo aquele projeto de Resolução, “the danger now exists that an increase in the number of States
possessing nuclear weapons may occur, aggravating international tensions and the difficulty of maintaining world peace” e propunha, ademais, a criação de um comitê ad hoc “to study the dangers inherent in the further dissemination of nuclear weapons and recommend to the General Assembly […] appropriate measures for averting these dangers”. Este documento (A/C.1/L.206) pode ser integralmente consultado
no considerando 2 da IRLANDA. Letter from the Permanent Representative of Ireland to the United
Nations, addressed to the Secretary General: The Prevention of Wider Dissemination of Nuclear Weapons. Doc. A/4125. 18 June 1959. Disponível em: <https://disarmament-
Embora o projeto de resolução (A/C.1/L.206) tenha sido retirado pela própria delegação irlandesa, a sua propositura marca o início de uma série de esforços diplomáticos, inicialmente levados a cabo pelo governo irlandês458, no sentido de proibir a transferência de armas nucleares entre Estados e de tornar viável um “acordo
internacional pelo qual os Estados nucleares abster-se-iam de transferir estas armas para
outros países que delas não disponham, enquanto os Estados não possuidores assumiriam
o compromisso de não produzir estas armas e dispositivos459”.
Tais iniciativas culminariam na aprovação, em Dezembro de 1961, da Resolução 1665460, também designada “resolução irlandesa”, que consagraria de forma clara o conceito fundamental não proliferativo, pressupondo a não transferência e não
aquisição de armas nucleares – que acabariam por constituir as obrigações previstas nos
artigos I e II do Tratado de Não Proliferação Nuclear461.
Nos primeiros anos da década de 60, as iniciativas irlandesas já contavam com o amplo apoio dos EUA e da URSS. Todavia, apenas em Novembro de 1965, através da aprovação da Resolução 2028, é que novos avanços no campo da não proliferação seriam atingidos462. Por meio dela – em boa medida resultante da consistente atuação do grupo dos países não alinhados quando confrontados com a injusta distribuição de direitos e
library.un.org/UNODA/Library.nsf/a878e69ac34012c585257965007adbe9/d2331cebed159d638525 7a5b00672164/$FILE/A-4125.pdf>. Acesso em: Agosto de 2013.
458 Para maiores informações acerca da importância da atuação irlandesa para o desenvolvimento de um acordo internacional em matéria de não proliferação, confira JOYNER, Daniel H. Interpreting the Nuclear Non-Proliferation Treaty. New York: Oxford University Press, 2011, pp. 13-15; ZHANG, Xinjun. The Riddle of ‘Inalienable Right’ in Article VI of the Treaty on The Non-Proliferation of Nuclear Weapons: International Ambiguity. In Chinese Journal of International Law. Vol. 05, nº 03 (2006), pp. 653-655; e ainda CHOSSUDOVSKY, Evgeny M. The Origins of the Treaty on the Non-Proliferation of Nuclear Weapons: Ireland’s Initiative in the United Nations (1958-61). In Irish Studies of International Affairs. Vol. 03, nº 02 (1990), pp. 111-135.
459 AGNU. Resolução 1380 (XIV), Prevention of the Wider Dissemination of Nuclear Weapons. De 20 de Novembro de 1959. Disponível em: <http://daccess-dds- ny.un.org/doc/RESOLUTION/GEN/NR0/142/03/IMG/NR014203.pdf?OpenElement>. Acesso em: Agosto de 2013. A tradução é nossa.
460 AGNU. Resolução 1665 (XVI), Prevention of the Wider Dissemination of Nuclear Weapons. De 04 de Dezembro de 1961. Disponível em: <http://daccess-dds- ny.un.org/doc/RESOLUTION/GEN/NR0/167/18/IMG/NR016718.pdf?OpenElement>. Acesso em: Agosto de 2013.
461 SHAKER, M. I. The Evolving International Regime of Nuclear Non-Proliferation. In Académie de Droit International. Recuil Des Cours – Collected Courses of the Hague Academy of International Law.
Tome 321 (2007), pp. 21 e 22.
462 Confira JONAS, David S. General and Complete Disarmament: Not Just for Nuclear Weapons States Anymore. In Georgetown Journal of International Law. Vol. 43, nº 03 (2011-2012), p. 596.
obrigações decorrentes da Resolução Irlandesa463 –, a Assembleia Geral solicitava a imediata reunião da Conferência do Comitê das Dezoito Nações sobre o Desarmamento (ENDC), incumbindo-a de funcionar como um fórum para as negociações de um tratado internacional em matéria de não proliferação, e estabelecia, ademais, cinco princípios
basilares que deveriam guiar as atividades do ENDC. Por sua relevância, tais princípios
são citados a seguir:
(a) The treaty should be void of any loop-holes which might permit nuclear or non-nuclear Powers to proliferate, directly or indirectly, nuclear weapons in any form;
(b) The treaty should embody an acceptable balance of mutual responsibilities and obligations of the nuclear and non-nuclear Powers;
(c) The treaty should be a step towards the achievement of general and complete disarmament and, more particularly, nuclear disarmament;
(d) There should be acceptable and workable provisions to ensure the effectiveness of the treaty;
(e) Nothing in the treaty should adversely affect the right of any group of States to conclude regional treaties in order to ensure the total absence of nuclear weapons in their respective territories464
Os princípios contidos na Resolução 2028 são importantes porque expressam, em grande parte, as respostas apresentadas pelos países não alinhados ao conceito elaborado no âmbito da Resolução 1665, que, ao sugerir a proibição do desenvolvimento, da transferência e da recepção de armas nucleares, ao mesmo tempo em que silenciava sobre a questão do desarmamento, desempenhava um papel decisivo para a consolidação de uma ordem nuclear discriminatória e essencialmente injusta, na qual os membros de um clube fechado continuariam a aperfeiçoar suas superarmas, enquanto vedava aos demais Estados qualquer iniciativa nesse sentido.
463 ZHANG, Xinjun. The Riddle of ‘Inalienable Right’ in Article VI of the Treaty on The Non-Proliferation of Nuclear Weapons: International Ambiguity. In Chinese Journal of International Law. Vol. 05, nº 03 (2006), p. 655.
464 Confira o considerando 2 da AGNU. Resolução 2028 (XX), Non-proliferation of Nuclear Weapon. De 19 de Novembro de 1965. Disponível em: <http://daccess-dds- ny.un.org/doc/RESOLUTION/GEN/NR0/217/91/IMG/NR021791.pdf?OpenElement>. Acesso em: Agosto de 2013.
Nesta perspectiva, merece destaque os princípios previstos nas alíneas ‘b’ e ‘c’, visto que reconhecem no equilíbrio das obrigações assumidas entre as partes, possuidoras de armas nucleares ou não, um requisito fundamental para a viabilidade de qualquer acordo internacional em matéria de não proliferação, e impõem que o objeto de tal acordo não pode estar limitado à manutenção do status quo internacional, mas deve constituir um passo concreto no sentido do estabelecimento de um mundo livre das armas nucleares.
O Tratado de Não Proliferação Nuclear é, portanto, produto de interesses distintos que, expressos em um primeiro momento nas resoluções 1665 e 2028, seriam desenvolvidos em debates realizados no âmbito da Conferência do Comitê das 18 Nações para o Desarmamento (ENDC) e, finalmente, harmonizados na “grande barganha” que o viabiliza. Da sua natureza harmonizadora deriva sua riqueza substantiva e, em nossa opinião, a sua centralidade no regime jurídico-internacional em matéria nuclear.
Assim, e ao contrário do que é defendido por alguma doutrina465, acreditamos que a classificação corrente do Tratado como a “pedra angular” daquele regime jurídico- internacional decorre, não das obrigações não proliferativas que impõe sobre os Estados não nuclearmente armados, mas da forma como concilia este interesse específico com os do desarmamento e ao uso pacífico (e fruição dos benefícios decorrentes) da energia nuclear, o que o torna, precisamente, um ponto de convergência na regulação dos diversos aspectos jurídicos inerentes às armas e tecnologias nucleares.
Ainda que não regule todos os aspectos inerentes a cada um daqueles interesses distintos – não proliferação, desarmamento e o direito inalienável ao uso
pacífico da energia nuclear –, o TNP lança as bases sobre as quais seriam realizados ou,
pelo menos, negociados, os grandes acordos internacionais em matéria de desarmamento nuclear e controle de armas estratégicas466. Acrescente-se que, por meio do papel de destaque que atribui à Agência Internacional de Energia Atômica na aplicação de suas salvaguardas, contribuiu para o fortalecimento do controle internacional das atividades
465 Esta doutrina é SIMPSON, John. The Future of the NPT. In BUSCH, Nathan E; JOYNER, Daniel H. (edts). Combating Weapons of Mass Destruction. Athens, Georgia: University of Georgia Press, 2009. Cap. 3. p. 46.
466 Destacamos, dentre eles, os Acordos SALT, o Treaty on the Elimination of Intermediate-Range and Short-
Range Missiles, o Strategic Arms Reduction Treaty, o Comprehensive Nuclear Test-Ban Treaty, o Treaty on Strategic Offensive Reduction e, mais recentemente, o New Strategic Arms Reduction Treaty.
nucleares pacíficas, tendo ainda impulsionado o estabelecimento das chamadas Zonas
Livres de Armas Nucleares.
3.3.1.1. O Tratado de Não Proliferação Nuclear
Pode-se afirmar, portanto, que o Tratado de Não Proliferação Nuclear (TNP) é um instrumento jurídico-internacional fundado sobre três pilares básicos e equivalentes:
não proliferação, desarmamento e uso pacífico da energia nuclear. Tais pilares podem ser
inferidos não apenas da leitura de suas principais normas, como também de seu longo e detalhado preâmbulo.
Contrariando a tradição dos grandes tratados internacionais, que, em regra, costumam se impor com força legislativa sobre todos os signatários de maneira isonômica, o TNP é, como vimos, produto da harmonização de interesses distintos, e apresenta uma natureza contratual. Nesta perspectiva, constitui expressão do acordo entre duas diferentes classes de signatários – Estados nuclearmente armados (ENAs) e Estados não possuidores de armas nucleares (ENPANs)467 –, que se vinculam, mutuamente, à realização de prestações distintas e, porém, equivalentes, estabelecendo uma relação obrigacional de natureza sinalagmática ou quid pro quo468.
467 O artigo IX, nº 3, do TNP define ‘Estado nuclearmente armado’ como o que tiver “fabricado ou explodido uma arma nuclear ou outro artefato explosivo nuclear antes de 1º de Janeiro de 1967”. Nesta definição incluem-se, somente, os cinco membros permanentes do Conselho de Segurança das Nações Unidas. Por exclusão, consideram-se ‘Estados não nuclearmente armados’ todos os demais signatários do TNP. Acerca daqueles Estados que possuem armas nucleares, mas não se enquadrem na definição de jure fornecido pelo artigo IX, encontra-se consolidado o entendimento – tal como expresso nos documentos finais promulgados nas Conferências de Revisão do Tratado, realizadas quinquenalmente por força do artigo VIII, inciso 3 – de que deverão, caso desejem aceder ao TNP, abdicar de suas armas nucleares e assumir o estatuto jurídico de ‘Estados não possuidores de armas nucleares’. Veja PTNP. 2000 Review
Conference. Final Document. Vol. I, Part I. Articles I and II and first to third preambular paragraphs.
Abril/Maio de 2000. Considerandos 8 e 9. Disponível em: <http://www.un.org/disarmament/WMD/Nuclear/pdf/finaldocs/2000%20-%20NY%20-
%20NPT%20Review%20Conference%20-%20Final%20Document%20Parts%20I%20and%20II.pdf>. Acesso em: Outubro de 2014; e PTNP. 2010 Review Conference. Final Document. Vol. I, Part I. Article IX.
Considerando 114. Disponível em: <http://www.un.org/ga/search/view_doc.asp?symbol=NPT/CONF.2010/50%20(VOL.I)>. Acesso em:
Outubro de 2014.
468 Daniel H. Joyner reconhece no caráter quid pro quo do TNP o fator determinante para sua classificação como um traite-contrat, em oposição aos chamados traité-loi ou lawmking treaties e afirma que, embora tal classificação não tenha grandes implicações no que toca à vinculação das Partes ao TNP, o mesmo não se pode dizer a respeito da interpretação de suas normas. Nesta perspectiva, ainda que ambas as espécies de tratados internacionais estejam igualmente sujeitas às normas de interpretação contidas nos artigos 31 e 32 da Convenção de Viena sobre o Direito dos Tratados, o propósito e objetivo de um traite-contrat, com o seu conjunto sine qua non de obrigações quid pro quo, diverge consideravelmente da finalidade dos traité-loi, que vinculam todos os seus signatários, de forma indistinta, às mesmas obrigações. Enquanto a violação desta segunda espécie de tratados pouco afetará a continuidade do caráter obrigatório de suas normas, o mesmo não se pode dizer acerca de um traite-contrat multilateral como o
Desta forma, reside no núcleo do TNP, uma ‘grande barganha’. Por meio dela, os ENPAN aceitam o conceito não proliferativo elaborado pela Resolução Irlandesa, comprometendo-se ao não desenvolvimento ou aquisição daquelas armas, desde que, por um lado, lhes seja reconhecido o direito inalienável ao uso pacífico e ao desenvolvimento da energia nuclear e que, por outro, os ENA negociem e celebrem tratados e convenções internacionais que, por meio de medidas concretas, promovam, viabilizem e efetivem o desarmamento nuclear469. Nessa esteira, embora essencialmente assimétrico470, o Tratado expressa um equilíbrio de responsabilidades e obrigações mútuas aceitas por ambos os ENA e os ENPAN471.
O seu preâmbulo, além de firmar princípios norteadores para a melhor compreensão das obrigações que estabelece, faz referência às consequências devastadoras que uma guerra nuclear imporia sobre a humanidade e convoca os seus signatários a realizar “every effort to avert the danger of such a war and to take measures
to safeguard the security of people472”. O TNP parece assumir a existência de uma relação estatística proporcional entre o aumento do número de Estados com armamento nuclear
e a maior probabilidade de que essas armas sejam utilizadas em conflitos armados internacionais. Embora tal relação constituísse um receio corrente durante os anos que
TNP. De fato, ainda que a violação de determinadas normas por um único Estado não seja suficiente para pôr a existência do Tratado em risco, o incumprimento das obrigações impostas a todo um grupo de signatários (ENA ou ENPAN) poderia colapsá-lo. Confira JOYNER, Daniel H. International Law and The Proliferation of Weapons of Mass Destruction. Oxford: Oxford University Press, 2012, pp. 9-11. 469 CHYBA, Christopher F. Second-Tier Suppliers and Their Threat to the Nuclear Nonproliferation Regime.
In PILAT, Joseph F. (edt). Atoms for Peace: A future After Fifty Years? Washington: Woodrow Wilson
Center Press, 2007. Cap. 14. pp. 120-123.
470 Sobre o caráter assimétrico do TNP, veja, de modo geral, KOPLOW, David A. Parsing Good Faith: Has the US Violated Article VI of the Nuclear Non-Proliferation Treaty? In Wisconsin Law Review. Nº 2 (1993), pp. 310-311.
471 A primeira Conferência de Revisão do TNP, realizada em Maio de 1975, fazia referência a este balanço obrigacional nos seguintes termos: “it is essential to maintain, in the implementation of the Treaty, an
acceptable balance of mutual responsibilities and obligations of all States Party to the Treaty”. Confira
PTNP. 1975 Review Conference. Final Document. Part I, Annex I. Preamble. Maio de 1975. Disponível em: <http://www.un.org/disarmament/WMD/Nuclear/pdf/finaldocs/1975%20-%20Geneva%20-
%20NPT%20Review%20Conference%20-%20Final%20Document%20Part%20I.pdf>. Acesso em: Outubro de 2014.
antecederam a conclusão do Tratado473, não existiam – e, de certa forma, ainda não existem – indícios suficientes à sua comprovação empírica474.
Por último, sobre o ‘desarmamento’, o preâmbulo do TNP parece priorizar a
“cessação da corrida armamentista nuclear” e a necessidade de “adotar medidas eficazes tendentes ao desarmamento nuclear”, dentre as quais se inclui a “cessação definitiva de todos os testes de armas nucleares”, o que, mais tarde, abriria caminho para a elaboração
do Comprehensive Test Ban Treaty (CTBT)475.
Os elementos substantivos do Tratado encontram-se previstos nos artigos I a VI, sendo os seus demais preceitos de natureza essencialmente formal ou procedimental. Visando pôr termo à proliferação de armas nucleares e de outros dispositivos
nucleares explosivos476, os artigos I e II preceituam, respectivamente:
Each nuclear-weapon State Party to the Treaty undertakes not to transfer to any recipient whatsoever nuclear weapons or other nuclear explosive devices or control over such weapons or explosive devices directly, or indirectly; and not in any way to assist, encourage, or induce any non- nuclear-weapon State to manufacture or otherwise acquire nuclear weapons or other nuclear explosive devices, or control over such weapons or explosive devices.
473 O Professor e Embaixador egípcio Mohamed Ibrahim Shaker, ensina que, além desta relação entre proliferação e guerra nuclear, era comum, à época das negociações do Tratado, a percepção de que a propagação nuclear horizontal progrediria de forma geométrica. Confira SHAKER, M. I. The Evolving International Regime of Nuclear Non-Proliferation. In Académie de Droit International. Recuil Des Cours – Collected Courses of the Hague Academy of International Law. Tome 321 (2007), p. 21. 474 Embora o projeto de resolução (A/C.1/L.206) apresentado à Assembleia Geral das Nações Unidas, pelo
governo irlandês, em 1958, propusesse a criação de um comitê ad hoc “to study the dangers inherent in