PARTE II – RISCOS E AMEAÇAS DIFUSAS: DESAFIOS À VERTENTE POLÍTICA DA ALIANÇA ATLÂNTICA
2. Terrorismo: A Nova Face de uma Antiga Ameaça
O “terrorismo” é um fenômeno259 extremamente antigo, cujas manifestações vestibulares remontam às primeiras organizações humanas em sociedade. Perpetuado ao longo dos séculos nos mais distintos contextos históricos e culturais, o terrorismo se afirmaria como uma forma de violência política heterogênea, abrangedora de ampla gama de ações, passíveis de serem adotadas pelos mais diversos atores (sejam eles autônomos, subnacionais e até governamentais), nas mais variadas circunstâncias (conflitos armados internacionais, internos, de libertação nacional ou, inclusive, em tempos de paz) e em decorrência das mais distintas motivações (ideológicas, religiosas, revanchistas, etc)260.
A afirmação de que o terrorismo se inclui no gênero ‘violência política’, traduz- se na existência de um objetivo político que é, em última análise, perseguido por quem adota tais práticas. Neste sentido, o terrorismo se distingue de outras práticas criminosas ditas ordinárias ou comuns, na medida em que não tem por finalidade a locupletação
259 Embora o terrorismo seja geralmente compreendido como um “fenômeno” heterogêneo, alguma doutrina diverge acerca desta posição e afirma que o caráter multifacetado, supostamente inerente às diversas manifestações terroristas, constitui, na verdade, acontecimentos autônomos, independentes e que, em regra, não possuem qualquer relação entre si. Veja, WHITTAKER, David J. The Meaning of Terrorism. In Understanding the Global Threat. Harlow: Pearson Longman, 2007. Cap. 1, pp. 9-21. O argumento, todavia, não se sustenta. Como veremos a seguir, embora as manifestações externas de determinados eventos possam, aparentemente, não estar relacionadas, eles partilham de elementos básicos que lhes atribuem, inclusive, uma natureza terrorista. Para além de um fenômeno, o terrorismo é, ainda, um ‘método’, uma ‘estratégia ou uma ‘conduta’, por um lado, e uma ‘doutrina’ acerca da sua eficácia enquanto método, por outro. Confira SCHMID, Alex P. (edt). The Routledge Handbook of Terrorism Research. New York: Routledge, 2011, p. 76.
260 A origem etimológica da palavra “terrorismo” pode ser encontrada em finais do século XVIII, mais aproximadamente no período compreendido entre Março de 1793 a Julho de 1794, quando, nos anos posteriores a Revolução Francesa, foi empregue como sinônimo do “régime de la terreur”. Durante este período histórico, sob a escusa da consolidação do poder e da recém-instaurada ordem revolucionária, as lideranças jacobinas julgariam e executariam milhares dos seus inimigos políticos, em processos inquisitórios que desrespeitavam os mais básicos princípios judiciais e nos quais a única sanção prevista era a pena capital. Todavia, enquanto fenômeno, o terrorismo possui raízes históricas muito mais extensas, que remontam ao século I, quando os Sicarii, em oposição à ocupação romana da Palestina, assinavam cidadãos romanos e judeus colaboracionistas, especialmente aqueles que viviam da prática de agiotagem ou realizavam atividades de sacerdócio. Outro exemplo histórico de uma organização geralmente descrita como terrorista, é o da misteriosa Ordem dos Assassinos ou Nizarins, que, no século XI, atuavam no Oriente Médio. Os seus alvos de eleição eram governadores de províncias e funcionários de entes administrativos, tendo, inclusive, tentado assassinar Saladin. Mais recentemente, destaca-se a organização russa Narodnya Volya responsável por ceifar a vida do Czar Alexandre II, em 1881, assim como um incontável número de organizações terroristas de caráter anarquista, nacionalista e fundamentalista surgidas ao longo dos últimos 200 anos. Para um estudo detalhado sobre estas e outras organizações e sociedades secretas, assim como detalhes acerca de suas respectivas formas de atuação, confira LAQUEUR, Walter. A History of Terrorism. 3rd ed. New Brunswick: Transaction Publishers, 2002, pp. 6-20. Veja ainda, LAQUEUR, Walter. The New Terrorism: fanaticism and the arms of mass destruction. New York: Oxford University Press, 1999, pp. 10-12; e GOMES, Catarina Sá; SALGADO, João. Terrorismo: a legitimidade de um passado esquecido. Lisboa: Associação Acadêmica da Faculdade de Direito de Lisboa, 2005, pp. 13-22.
ilícita ou a auferição de outras vantagens – pecuniárias ou não – de caráter pessoal261. Ao contrário, a conduta terrorista ambiciona, inevitavelmente, e de maneira não taxativa: erodir a legitimidade que sustenta um governo; exercer pressão sobre (ou influenciar) o processo de decisão política em um determinado Estado; divulgar uma causa; libertar um determinado povo ou indivíduo; ou, ainda, tal como temos assistido em suas manifestações mais recentes, instituir um califado.
Contudo, dois elementos fundamentais ao terrorismo o autonomizam, ademais, de outras modalidades de violência política. O primeiro, de caráter objetivo, manifesta-se através da realização deliberada (e não incidental) de ataques conduzidos
contra civis ou outros indivíduos que gozem do estatuto jurídico de não combatente. Por
conseguinte, um protesto envolvendo a destruição de patrimônio público, uma greve de
fome ou um ato de autoimolação não devem ser confundidos com o terrorismo, uma vez
que não se traduzem na realização de ataques contra a população civil em geral262. O segundo daqueles elementos possui conteúdo subjetivo específico, que se materializa no
dolus specialis de, através da ação de violência, promover terror, pânico ou ansiedade no
seio do segmento social alvo do ataque realizado263.
Estas e outras características elementares da conduta terrorista, por revelarem-se fundamentais para a compreensão de sua natureza jurídica e para a sua perspectivação enquanto conduta violadora dos mais fundamentais bens jurídicos internacionais, serão posteriormente analisadas. Por hora, importa apenas destacar que o ataque deliberado a seres humanos que, de modo geral, não dispõem dos recursos necessários para se defender, com o propósito de disseminar pânico ou terror, não apenas individualizam o terrorismo das demais formas de violência com finalidade política, como também revelam uma série de elementos que o caracterizam enquanto fenômeno
261 Como Walter Laqueur, concisamente, explica: “terrorists movements […] are not for personal gain, and
they always oppose to the status quo”. Todavia, o autor faz breve ressalva e explicita que “political goals are not necessarily wholly altruistic: idealism and interest may coincide, nor are personal ambitions absent […]”. LAQUEUR, Walter. A History of Terrorism. 3rd ed. New Brunswick: Transaction Publishers, 2002, p. 133. Sobre a distinção entre organizações criminosas comuns e terroristas, Alex P. Schmid ensina que, na prática, algumas poderão revelar-se híbridas, cometendo crimes como o roubo ou o tráfico de entorpecentes com o objetivo de, por exemplo, angariar fundos e recursos necessários para o financiamento de suas operações terroristas. SCHMID, Alex P. (edt). The Routledge Handbook of Terrorism Research. New York: Routledge, 2011, p. 64.
262 SCHMID, Alex P. (edt). The Routledge Handbook of Terrorism Research. New York: Routledge, 2011, p. 6.
constante, independentemente do local, da época ou dos elementos históricos circunstanciais que acompanharam a sua prática.
Revela-se útil, neste ponto, estabelecermos uma comparação entre a ordem dos Sicarii, possivelmente o primeiro grupo terrorista de que se tem notícia – composto por combatentes que se opunham a ocupação das terras palestinas pelo Império Romano e que tinham como modus operandi a realização de assassinatos seletivos, em locais públicos, de cidadãos romanos e judeus colaboracionistas264 – com a Al-Qaeda, provavelmente responsável pelos mais cinematográficos e letais atentados terroristas de que se tem notícia265. Independentemente das motivações individuais que tenha regido a atuação de seus respectivos militantes, ambas as organizações possuíam objetivos
políticos definidos, perseguidos através da prática deliberada de atos (ou da ameaça) de violência contra segmentos sociais especialmente frágeis266. Mas, a principal diferença entre os Sicarii e a Al-Qaeda, encontra-se na sofisticação das técnicas e meios empregados para atingir seus respectivos objetivos: enquanto aquele grupo utilizava punhais para promover seus assassinatos; este último sequestraria uma série de aeronaves e as faria colidir contra prédios nas cidades de Nova York e Washington, em 11 de Setembro de 2001.
Como bem salienta o Professor Eduardo Jónatas Machado, o perigo que a ameaça terrorista representa, nos dias de hoje, à segurança internacional, reside, justamente, neste “salto qualitativo” que se manifesta em relação aos meios e métodos empregados na persecução daqueles objetivos267. Tal salto não se limita, todavia, aos recursos físicos susceptíveis de serem utilizados para a prática de atentados – e entre os quais se incluem, por exemplo, o acesso relativamente fácil a determinados materiais radioativos, substâncias químicas, biológicas, entre outros –, mas faz-se sentir além do âmbito tático operacional ou stricto sensu. Cada vez de forma mais frequente, grupos e
264 LAQUEUR, Walter. A History of Terrorism. 3rd ed. New Brunswick: Transaction Publishers, 2002, pp. 7- 8.
265 Os atentados de 11 de Setembro de 2001 resultaram em 2965óbitos civis. Confira WHITTAKER, David J. Understanding the Global Threat. Harlow: Pearson Longman, 2007, p. 28; e, ainda, HOFFMAN, Bruce. Inside Terrorism. New York: Columbia University Press, 2006, pp.18 e 19.
266 CASSESE, Antonio. International Criminal Law. 2nd ed. Oxford: Oxford University Press, 2008, p. 167. Enquanto os Sicari aspiravam à retirada das tropas romanas das terras palestinas, a Al-Qaeda pretendia que os seus atos viessem a alterar, ou pelo menos, influenciar, a política externa norte-americana no Oriente Médio.
267 MACHADO, Jónatas E. M. Direito Internacional: do paradigma clássico ao pós-11 de Setembro. 2ª ed., Coimbra: Coimbra Editora, 2004, p. 587.
organizações terroristas empregam as tecnologias modernas nos mais diversos setores de sua estrutura organizativa, de maneira a divulgar e difundir suas ações de terror, recrutar novos militantes e obter fundos e recursos necessários para a sua manutenção e viabilidade.
2.1. Enquadramento e Natureza Jurídica
Sendo o terrorismo um flagelo que afeta a países e populações ao redor do globo e afronta os mais básicos pilares que sustentam a estrutura política e a ordem internacional vigente268, surpreende que a sua definição, tendo sido objeto do labor e da preocupação internacional por mais de 40 anos, não tenha sido, até o momento, lograda. O estabelecimento de um conceito amplamente reconhecido acerca do que se deve compreender por ‘terrorismo’, se revela fundamental para o seu combate no plano internacional, evitando a abordagem das questões a ela inerentes fundada em um modelo de ‘dois pesos e duas medidas’. Ademais, da definição depende não apenas a completa proscrição internacional desta mazela em todas as suas formas e manifestações, mas, inclusive, a efetiva aplicação do corpo normativo existente que, através da imposição de obrigações relativas à extradição ou a persecução penal, visam garantir o exercício do jus
puniendi estatal sobre aqueles indivíduos acusados da prática de atos de terror. Esforços
coercitivos ou pacíficos, verdadeiramente multilaterais ou internacionalmente concertados, capazes de angariar larga legitimidade e suporte, somente poderão ser efetivamente viabilizados com o entendimento comum acerca da ameaça que se procura mitigar269.
A ausência de consenso governamental e acadêmico neste campo explica-se, todavia, pela complexidade que tradicionalmente acompanha o fenômeno terrorista. De
268 “Terrorism attacks the values that lie at the heart of the Charter of the United Nations: respect for human
rights; the rule of law; rules of war that protect civilians; tolerance among peoples and nations; and the peaceful resolution of conflict”. ONU. A More Secure World: Our shared responsibility. Report of the High-level Panel on Threats, Challenges and Change. New York: United Nations Foundation, 2004, p.
47.
269 Mais especificamente, Boaz Ganor afirma que a definição de ‘terrorismo’ possibilitará: 1) a elaboração
normativa e persecução criminal destas ações; 2) a cooperação internacional no combate ao terrorismo
globalizado; 3) atribuição de responsabilidade estatal em matéria de apoio ou financiamento de atividades terroristas; 4) mudar a opinião de populações que apoiam grupos terroristas; 5) diferenciar o
terrorismo de outras formas de criminalidade ordinária, impulsionando uma campanha internacional para
deslegitimar grupos ou organizações que, ainda que persigam fins internacionalmente lícitos, adotem condutas e comportamentos terroristas. GANOR, Boaz. Defining Terrorism: Is one man’s terrorist another man’s freedom fighter? In Police Practice and Research. Vol. 3, nº 4 (2002), pp. 300-302.
fato, apenas o que não tem passado, pode ser facilmente definido; e o terrorismo, como se pôde verificar, tem um longo passado270.
O primeiro elemento que se apresenta, ao mesmo tempo, como causa e efeito deste fumus de incerteza que ronda a noção de terrorismo, deriva de certo abuso retórico no que toca ao emprego cotidiano da expressão por autoridades políticas. Em razão da sua elevada carga etimológica, capaz de transmitir noções como criminalidade,
ilegitimidade e até loucura, a expressão ‘terrorista’ opera como um rótulo, estigmatizando
aqueles que são assim classificados, ao mesmo tempo em que atribui posição moral mais elevada a quem a eles se oponha, exercendo, desta forma, grande impacto sobre o público em geral271. Não é de surpreender, portanto, que a expressão seja correntemente utilizada em sentido diverso do seu verdadeiro significado, de forma a mobilizar agendas políticas ou influenciar a opinião pública nacional ou mundial272.
Apesar da utilização parcial da nomenclatura ‘terrorismo’ ou ‘terrorista’ ter sido especialmente notória após os trágicos atentados de 11 de Setembro, especialmente de forma a legitimar ações internacionais de legalidade controvertida, ela não é, em absoluto, recente. Efetivamente, já em 1980, Brian Michael Jenkins observava sobre este assunto que:
“[T]errorism has recently become a fad word used promiscuously and often applied to a variety of acts of violence which are not strictly terrorism by definition. It is generally pejorative. Some governments are prone to label as terrorism all violent acts committed by their political opponents, while anti-government extremists frequently claim to be the victims of state terror. What is called terrorism thus seems to depend on one’s point of view. Terrorism is what the bad guys do273”.
270 No mesmo sentido, LAQUEUR, Walter. The New Terrorism: fanaticism and the arms of mass destruction. New York: Oxford University Press, 1999, p. 6. A tradução é nossa.
271 HERBST, Philip. Talking Terrorism: A dictionary of the loaded language of political violence. London: Greenwood Press, 2003, p. 164.
272 Idem.
273 JENKINS, B. M. The Study of Terrorism: Definitional Problems. In RAND Paper Series. December, 1980, p. 1. O negrito é nosso. De modo similar e mais recente, Bruce Hoffman atribuiria esta imprecisão inerente à palavra ‘terrorismo’ à forma como o fenômeno é, por vezes, retratado nos meios midiáticos, que, segundo o autor, costumam incluir na designação todo e qualquer ato de violência (de natureza política ou comum). Em suas palavras: “[t]his imprecision has been abetted partly by the modern media, whose
efforts to communicate an often complex and convoluted message in the briefest amount of airtime or print space possible have led to the promiscuous labeling of a range of violent acts as ‘terrorism’. Pick up a newspaper or turn on the television and […] one can find such disparate acts as the bombing of a building, the assassination of a head of state, the massacre of civilians by a military unit, the poisoning of produce on supermarket shelves, or the deliberate contamination of over-the-counter medication in a drugstore, all described as incidents of terrorism”. O negrito é nosso. Confira HOFFMAN, Bruce. Inside
As palavras de Jenkins são reveladoras na medida em que apontam para a existência de uma relação simbiótica entre retórica e o elevado grau de subjetividade que marca algumas das principais definições apresentadas do fenômeno terrorista.
Outro aspecto que merece destaque acerca da opinião doutrinária supramencionada, é que ela foi elaborada na sequência da fracassada tentativa da Assembleia Geral das Nações Unidas, por meio do seu Comitê Ad Hoc sobre o Terrorismo Internacional, em estabelecer um conceito geralmente aceito de terrorismo, o que pode ser atribuído as diferentes percepções que cada nação ou observador em específico tinha acerca deste fenômeno. As posições conflitantes tornaram-se especialmente perceptíveis nas dificuldades dos participantes em diferenciar organizações terroristas, dos grupos ou indivíduos que, no exercício de seu direito de autodeterminação, combatiam em conflitos internos de libertação nacional. Assim, por exemplo, enquanto alguns países não alinhados expuseram, no âmbito do Comitê, definições que diferenciavam grupos de libertação
nacional de organizações terroristas, mesmo na hipótese de que aqueles grupos
perpetrassem atos de violência contra civis, o Estado francês – agindo, à época, na garantia de seus interesses enquanto Estado colonialista – descreveria ‘terrorismo’ como
“barbarism committed on foreign territory274”.
Um último ponto importante para compreender a ausência de terreno comum entre acadêmicos e pesquisadores em matéria de terrorismo, decorre da conjunção entre o seu caráter multifacetário ou heterogêneo e os seus possíveis enfoques científicos. Visto que as manifestações terroristas variam “from country to country” e resultam de
274 Confira SCHMID, Alex P. (edt). The Routledge Handbook of Terrorism Research. New York: Routledge, 2011, p. 50. Durante as décadas de 70 e 80 as divergências tornar-se-iam tão fundamentais, que parte expressiva da doutrina internacional viria se afirmar convencida da impossibilidade atingir qualquer consenso conceitual em matéria de terrorismo. Dando voz a esta corrente, Walter Laqueur chegaria ao ponto de afirmar que insistir em busca de tal objetivo constituía um inútil exercício de fútil vaidade intelectual. LAQUEUR, Walter apud HERBST, Philip. Talking Terrorism: A dictionary of the loaded language of political violence. London: Greenwood Press, 2003, p. 163. Embora o autor tenha revisto seu posicionamento posteriormente, esta linha de pensamento continua a se manifestar, de modo refratário, no século XXI. Neste sentido, e defendendo a impossibilidade de atingir uma definição geral de terrorismo, confira WHITTAKER, David J. Understanding the Global Threat. Harlow: Pearson Longman, 2007, pp. 20-24. Neste mesmo sentido, é paradigmática a declaração emitida, após os atentados de 11 de Setembro, pelo então embaixador do Reino Unido nas Nações Unidas, Jeremy Greenstock – segundo a qual uma definição de terrorismo deve ser inferida em termos exclusivamente subjetivos. Nas suas próprias palavras: “[i]ncreasingly, questions are being raised about the problem of the
definition of a terrorist. Let us be wise and focused about this: terrorism is terrorism... What looks smells and kills like terrorism is terrorism”. GREENSTOCK, Jeremy apud SCHMID, Alex P. (edt). The Routledge
diferentes “cultural traditions, social structures, political relationships and many other
factors”, elas acabam por assumir formas ou características que, na maior parte das vezes,
não são coincidentes entre si. Esta heterogeneidade implica, em um plano teórico, considerável obstáculo ao estabelecimento de um conceito unificado, que se proponha a abranger os diversos tipos de expressão terrorista275. Neste sentido, a heterogeneidade ou caráter multifacetário do terrorismo se revela como campo fértil ao debate e à categorização científica, consagrando o fenômeno como possível objeto de estudo dos mais diversos ramos das Ciências Sociais e Humanas. Como estes diversos segmentos científicos possuem seus próprios e específicos enfoques e objetivos, é comum que especialistas e pesquisadores busquem desenvolver conceitos, definições e teorias sobre
‘terrorismo’ compatíveis com suas respectivas áreas de conhecimento, partindo de
hipóteses ou pressupostos não coincidentes e atingindo, portanto, resultados também distintos276.
Como anteriormente mencionado, além das características ou manifestações
extrínsecas, toda conduta terrorista apresenta, inevitavelmente, determinados elementos
intrínsecos, que lhes diferenciam, inclusive, das demais formas de violência, política ou ordinária. Enquanto as manifestações extrínsecas – efêmeras e formais – do fenômeno terrorista decorrem, geralmente, de elementos relacionados às conjunturas, aos atores e as motivações277 subjacentes a cada uma de suas manifestações, os aspectos intrínsecos
275 LAQUEUR, Walter. A History of Terrorism. 3rd ed. New Brunswick: Transaction Publishers, 2002, p. 135.
276 Assim, conforme adotemos perspectivas sociológicas, psicológicas, antropológicas, entre outras, poderemos estar mais ou menos interessados em abordar ou verificar motivações terroristas individuais, a influência de determinadas circunstâncias políticas e sociais, a existência de razões comuns subjacentes
a todas as formas de terrorismo [...].
277 As conjunturas traduzem-se nas circunstâncias inerentes a prática do ato de terror, sendo comum a classificação das ações terroristas conforme praticadas no âmbito de um conflito armado ou em tempos
de paz; ao nível interno ou internacional; com o emprego de substâncias radioativas, biológicas, químicas, convencionais, etc. Os atores geralmente apontados como responsáveis pela adoção da conduta terrorista
são, por um lado, as organizações subnacionais (grupos paramilitares, de guerrilha, organizações